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我国政府采购法律体系的构建和完善

更新时间:2014-11-23:  来源:毕业论文
我国政府采购法律体系的构建和完善
  一、国外政府采购制度比较研究
  在国外,将政府采购作为一门科学进行研究已经二百多年的历史,其理论与政策研究已经非常深入,别是在法规、政策和监管方面,其相应的法律法规制也相对完善。而我国政府采购制度自1996年试点开展来,虽取得很大成绩,但目前仍存在着诸多的问题。如法律不健全,政府采购管理体制不统一,市场分割重;职责分工不明,政事合一现象普遍;信息渠道不运作亟待规范;招标程序设计不完善,可能导致暗箱作;手段滞后,监督乏力且不到位等等。相对而言,国、英国、韩国、新加坡等国家和地区的政府采购制起步较早,体制更加健全,操作性更强,有很多先进制度值得我们借鉴。
  我们主要对美国、英国、欧盟、新加坡、韩国和港等几个典型的国家和地区的政府采购制度体系进行比较研究。通过与我国政府采购制度体系的比较研究我们可以发现这些地区相关制度的特色和可供借鉴处,从而可以获得很多关于完善我国政府采购制度体的重要启示。
  (一)美国政府采购制度。
 美国拥有完善的、操作性强的政府采购法律;较为完整的目标体系,优先采购国货,可以有力保护本国工业的发展;注重坚持政府采购基本原则,尤其是“三公”原则和竞争原则;设立了独立的监督管理机构和投诉受理机构;完善的供应商救济制度和责任追究制度。
 (二)英国政府采购制度。
 英国实现了政府采购的高度职业化;重视“物有所值”原则(成本和质量的双重标准);注重环境保护;对整个采购过程进行有效评估。
 (三)欧盟政府采购制度。
 欧盟政府采购法律科学界定了政府采购的范围,要求采购主体范围除了行政机关、事业单位之外,还应当包括提供公共产品的国有企业;科学地确定了政府采购的门槛;拥有独特的三层法律体系和双层的救济机制;政府采购信息公开透明。
    (四)新加坡政府采购。
    新加坡拥有完善的政府采购法律体系;在立法中有效保护本国政府采购市场;从审计、财政、申诉等方面完善政府采购监督机制;政府采购的电子化水平较高。
    (五)韩国政府采购制度。http://www.lwfree.cn
    韩国拥有集中负责政府采购工作的部门——采购厅;电子采购制度较为完善;能够有效阻止非法建设,保护中小投标商。
    (六)中国香港政府采购制度。
    香港没有《政府采购法》,只有一些政府采购的行政规章;强调“物有所值”原则;加强采购人员管理和培训;建立供应商认证制度;实行高度集中的政府采购模式,除小额物品由各政府部门直接采购外,均由政府部门实行高度集中、直接的政府采购,不涉及任何中介机构。
    通过对这些国家和地区的政府采购制度的比较研究,我们得出很多可供借鉴的制度设计方案,这些都将为研究我国政府采购法律、法规体系的问题和完善对策提供良好的基础。
    二、我国政府采购制度存在的主要问题
    我国政府采购立法起步相对较晚,《政府采购法》于2003年才开始正式实施,而且《政府采购法实施条例》迟迟没有出台。诸如此类的缺陷给我国政府采购实践带来了诸多问题。我们从政府采购法基本理论问题、国际政府采购协议分析、市场准入、招标采购、非招标采购、政府采购合同、救济制度等方面着手,对我国政府采购法律法规体系中现存的缺陷进行细致研究。最后,在此基础上,有针对性地提出完善我国政府采购法律法规体系的对策建议。 我国政府采购法律体系存在的主要问题有:
 (一)政府采购基本工作方面。
 政府采购规模小,采购范围较窄,很多使用财政资金的公共工程及公用事业服务未纳入政府集中采购;专业的采购人才缺乏,严重影响了政府采购效率。
 (二)国际政府采购协议研究方面。
 对GPA的相关原则和制度的认识不足,理解僵化,往往忽视了很多合理的例外。对我国《政府采购法》与WTO《政府采购协议》(GPA)的统一和冲突的认识不足,如很多人认为GPA既然规定了非歧视原则,其成员国就不得再实行购买国货制度;我国对地方政府采购限额并没有一个统一的规定,而且,虽然各地政府采购制度大部分都规定了一定的采购限额,但普遍低于GPA的采购门槛;没有GPA所要求的独立的投诉受理机构。GPA规定,各项质疑应由一家法院或者与采购结果无关的独立公正的审议机构进行审理。国际上一般由独立的行政部门或司法部门负责受理供应商的申诉,而我国目前的投诉受理机构是各级财政部门,与采购机关有着千丝万缕的联系,很难保证其审查和裁决的公正性。
 (三)政府采购市场准入方面。
 政府采购市场准入包括供应商和采购代理机构的市场准入。目前存在以下问题:借准入审查搞地方保护主义;借准入条件严格,限制众多中小企业进入政府采购市场。出现以上问题的主要原因有:地方保护主义的干扰,既得利益的驱动,存在以权谋私的腐败行为,存在认识上的偏差,监管力度较弱。
 (四)采购方式方面。
总体而言,我国《政府采购法》关于采购方式的规定太过宽泛,影响其可操作性。比如,确立了公开招标的优先适用地位,但没有就各种采购方式的适用作出规定;询价采购、竞争性谈判采购虽然规定先成立询价小组、竞争性谈判小组,但对于如何具体操作缺乏规定。
 (五)政府采购合同方面。
合同的成立时间有争议;政府采购合同的法律适用中,《政府采购法》和《招标投标法》存在冲突;撤销权是政府采购合同的救济手段之一,但政府采购合同的撤销权的归属不明确。
 (六)救济制度方面。
“质疑前置”不合理,影响了争议解决效率。“质疑前置”即只有经过质疑程序,供应商才可以向政府采购监督管理部门进行投诉。暂停救济措施的规定过于简单,没有规定适用条件,暂停采购的期限也太短。民事诉讼救济措施不完善,现行法律虽对供应商的民事诉讼救济没有做出禁止性的规定,但是实践中,因为没有明确的法律依据,很多供应商以民事诉讼的方式向法院提起诉讼往往被驳回。
三、完善我国政府采购法律体系的建议
(一)完善政府采购法律体系。
1.理顺《政府采购法》与《招标投标法》的关系。我国采用了《招标投标法》与《政府采购法》分别
立法的模式,使两部法律产生了较大的区别。《政府采购法》规范政府采购行为的各个阶段,招标投标仅仅是其中的一个阶段。《政府采购法》第四条规定工程招标投标程序适用《招标投标法》,而政府采购工程中的其他阶段仍然需要适用《政府采购法》。
2.理顺《政府采购法》与《合同法》的关系。
关于《合同法》在政府采购合同中的适用问题:根据《政府采购法》第43条规定,政府采购合同适用《合同法》。所以采购合同的订立、履行、变更和解除都要适用《合同法》的一般原则。《合同法》和《政府采购法》之间的关系可以表述为普通法和特别法的关系,即《政府采购法》有明确规定的,优先适用,当《政府采购法》没有规定或规定得不明确时,适用《合同法》的规定。关于政府采购合同的撤销:当政府采购合同出现《合同法》规定的可撤销合同情形时,应由当事人一方请求法院或者仲裁机构,行使《合同法》意义上的撤销权是民事权利;其他情形下的撤销权则具有行政权力性
质,应由采购监督部门行使。关于政府采购合同的成立时间:采用公开招标方式发布的招标公告以及采用其他采购方式发布的采购公告是要约邀请,供应商投标称之为要约。中标通知书是对供应商提交的投标文件的认可与确认,其内容具备合同成立的实质性要件,因此应认定为承诺。《政府采购法》
第四十四条规定:“政府采购合同应当采用书面形式”。《合同法》第三十二条第一款规定:“当事人采用合同书形式订立合同的,自双方当事人签字或盖章时成立”。所以,政府采购合同应自双方当事人签字或盖章时成立。仅仅发出中标通知书而没有签订相应的合同,政府采购合同不能认定为已成立。
3.适时修改《政府采购法》,尽快出台《政府采购法实施细则》等相关配套的法律法规,对有关热点问题作出详尽规范的解释。如:   通过修改和补充法律规定,实现相关法律制度与GPA的接轨。如制定《购买中国产品法》、制定科学的国货标准等,实现在不违背GPA的情况下有效保护国内产业。
   在兼顾各地实际情况的基础上,适当提高我国政府采购限额。这样既有利于保护我国国内企业的利益,也能在一定程度上促进我国政府采购市场的开放。 加大市场准入规则制定和实施的监管力度。增强透明度,力争克服地方保护主义和既得利益群体的干扰。鼓励与支持国内供应商积极进入外国政府采购市场,参与全球投资贸易竞争,以此提高我国企业的竞争力。减少进入国外市场时的准入性障碍。 制定科学的政府采购准入门槛,扩大集中采购范围,将凡是涉及到使用财政性资金的采购都纳入到政府采购范围;考虑将国有企业纳入采购主体范围。
   (二)改革政府采购救济制度。
   1.设立独立的申诉处理机构。按照 GPA 的规定,我国应当设立与政府采购结果没有利害关系的、独立的申诉处理机构,以确保政府采购争议解决的效率性和公正性。
   2.取消质疑前置。我国目前政府采购中的质疑前置模式大大影响了争议解决的效率。所以,我们应当取消质疑前置的制度设计,增强质疑和投诉机制的灵活性,保证政府采购纠纷解决的效率和供应商的合法权益。
   3.明确规定暂停救济措施。我国可以借鉴美国的自动暂停模式,同时,规定适用暂停的条件和排除适用的例外条件。
   4.关于供应商的民事诉讼救济。我国的政府采购合同适用《合同法》,具有民事合同的性质。而采购人或者采购代理机构在政府采购中是特殊的民事主体。所以,二者之间的纠纷当然可以适用一般的民事诉讼救济途径来解决,法院应当及时受理供应商的民事诉讼请求。其次,我们可以借鉴美国经验,建立政府采购赔偿基金,用以支付对供应商损失的民事赔偿。
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