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检察机关成为行政公益诉讼主体的思考

更新时间:2015-8-25:  来源:毕业论文

检察机关成为行政公益诉讼主体的思考
  一、行政公益诉讼的基本问题

  (一)行政公益诉讼的含义

  在对行政公益诉讼制度进行创设之前,必须要完成的一项任务是界定行政公益诉讼的含义,这是一个看似简单却不能准确得出结果了问题,理论上没有形成统一的观点,实践中对行政公益诉讼的理解也是多种多样。在理论上,有的学者将行政公益诉讼案件划分为两种,一是因公共利益、国家利益受到侵害而提起的行政诉讼案件,二是因公民个人权益受到侵害的案件。也有的学者只将第一种案件划定为真正意义上的行政公益诉讼案件。实务中,法官审理有关案件,对案件的定义不同,对待案件的态度也就出现不同,裁判结果更是相差甚远。

  总体上来说,行政公益诉讼的目的不存在争议,诉讼主体已经明确,即法律将启动诉讼的权利交给了检察机关,但是,就诉讼的其他方面,理论界的争议没有停止。行政公益诉讼属于行政诉讼,当然的具备行政诉讼的特征,但是,有些特征是行政公益诉讼所独具的。第一,目的方面,保护公共利益、国家利益;第二,诉讼主体方面,提起诉讼主体不是与案件有利害关系者,而是检察机关。

  (二)有关行政公益诉讼的相关规定

  检察机关有权对行政诉讼进行监督,有权对诉讼中出现的不当行为进行纠正,以此来保证司法公正,但是,检察机关作为起诉主体,如何参与行政公益诉讼,在诉讼中有何具体权利、义务,以及其他相关的程序、制度,法律都没有做出规定,这是法律规定的空白,仍需要理论与实践的探索。

  制度虽未启动,但社会一直在发展。近些年,一些行政机关的相关行为超出职权范围,严重侵害公共利益,却没有受到监督。诉讼法规定,提起行政诉讼需要原告是行政相对人,即直接利害关系人,但公共利益、国家利益遭受损害,直接的相关人不是具体的公民、法人或者社会团体,没有符合规定的主体。

  2014年,全国人大通过了《行政诉讼法》的修正案,这是值得法学界高兴的一件事,但有关行政公益诉讼的相关制度没有得到修改。直到十八届四中全会的召开,对行政公益诉讼的法律地位予以确定,法定的诉讼启动主体明确---检察机关,自此行政公益诉讼制度开始进入探索阶段。

  二、检察机关成为适格主体的理由

  (一)理论铺垫

  1.其他机关均不是适格主体。人大及其常委会是国家权力机关,是我国的立法机关,不能参与具体的诉讼,否则会有损权力机关的威信,同时也会产成立法与司法不分的现象。如果人大及其常委会成为诉讼的一方当事人,则另一方不能与之抗衡,不利于司法公正的实现。行政机关更不适应作为诉讼主体,因为行政公益诉讼的被告也是行政机关,会出现相互妥协现象。人民法院是我国的审判机关,享有审判权,如果赋予其诉讼权利,是不造成裁判者与原告的重合,控审不分,严重损害司法权威,所以人民法院也不是适格主体。

  2.检察机关职能属性决定的。我国的民主法治不够发达,行政机关及其工作人员的行为没有得到有效的规范,出现了许多滥用权力、违法不尊的现象,严重的侵害了公共利益、国家利益,造成这种现象的原因有很多,但有一项是最为直接的因素,即外部监督的缺乏。检察机关是法律监督机关,法律赋予了它保持中立的权力,它的机构设置、职能组成等可以保障其排除非法律因素的干扰,在行政公益诉讼中保持足够的客观,只有法律能成为它的依据。检察机关不参与经济管理,与其他机关、法人、公民没有利益关系,可以不受经济、行政等非法律因素的干扰,这就使检察机关具备了公正参与行政公益诉讼的客观条件。

  3.保护和救济公共利益的需求。首先,随着社会的发展,行政行为侵害公共利益的情形时有发生,包括行政不作为,比如行政机关应当履行监管职责,维护食品、环节等的安全,但没有尽到义务,导致公共利益受损;也包括乱作为,行政机关违反法律程序征收土地,违法将农用地挪作他用等,使公共利益受损。检察机关作为国家机关之一,有职责维护公共财产、公共资源面授非法侵害,当然,检察机关作为适格主体具有足够的能力和物质支持,能够有效的推动诉讼的进行。相反,如果公民、法人以及组织作为诉讼主体提起行政诉讼,其在各方面都明显的弱于行政机关,诉讼地位存在不平等,在诉讼中几乎不存在优势,难以维护相关利益。

  另一方面,检察机关作为诉讼主体,可以排除一定的阻力,顺利开启诉讼程序,节约资源。同时,检察机关的工作人员熟悉法律知识,可以极大提高工作效率,推动诉讼程序的进程,使受损利益及时得到保护。检察机关直接参与诉讼,可以更好的监督诉讼程序,对不符合规定的行为及时纠正,保障程序顺利进行。

  (二)现实要求

  1.检察机关拥有优越的司法资源。在刑事诉讼中,检察机关无论是在侦查方面,还是在公诉方面均具有强大的能力,它参与到行政公益诉讼中,可以将这些能力很好的发挥出来,起到事半功倍的效果。除此之外,它在诉讼方面表现出丰富的经验,它拥有的诉讼资源也是普通公民无法相比的,所以,检察机关在诉讼中,可以充分利用已经具有的诉讼经验和充裕的物质资源,为行政公益诉讼的顺利进行保驾护航。另一方面,从现实的表现来看,检察机关对犯罪行为严厉打击,对刑事案件及时处理,不放纵犯罪也不侵害人权,得到了社会的认可。另外,检察机关的队伍素质较高,工作能力较强,能够很好的保障诉讼的质量,由它作为行政公益诉讼的主体,公共利益更能得到有效的保护。

  2.国外的宝贵经验以及我国的实践探索。大部分的大陆法系和英美法系国家,几乎都在法律当中明确规定了行政公益诉讼的主体,可以说无一例外的将启动诉讼的权利赋予了检察机关。检察机关对涉及公共利益的案件都有权提起行政诉讼,这些国家的立法对行政公益诉讼作出了详细规定,司法实践也取得了良好的效果,这为我们提供了立法和实践经验。另外,在我国的司法实践中,已经出现了行政公益诉讼的案件,公民、检察机关、法院等都为之付出了努力,所以,我国已经具备相关实践经验,可以作为制度建立的参考。

  三、其他国家的行政公益诉讼制度

  首先是大陆法系国家。行政公益诉讼制度起源于19世纪的德国,由检察官提起行政公益诉讼,法律给予了检察官明确的法律地位。在德国,存在一种特殊的诉讼,即民众诉讼,当民众认为有关的宪法权利受到行政行为的侵害,就可以提起行政公益诉讼,当然这里的宪法权利不限于本人权利,这是较早的行政公益诉讼,目前德国已经将此权利统一赋予了检察官,检察官作为国家代表参与诉讼。

  其次是英美法系国家。行政诉讼的启动权也属于检察机关,检查长既可以以国家代表的身份监控一切诉讼活动,也可以参与行政公益诉讼。在英国,当公共利益遭受损害时,即使没有检举、控告者,检察长可以依照法律规定启动诉讼程序。可以看出,检查长在行使诉权方面拥有相当大的自由裁量权,他可以自由决定是否提起诉讼,"为了公共利益而提起诉讼是他的专利".

  在美国,行政公益诉讼真正确立是在20世纪40年代,一系列环境案件的发生,让美国在实践中逐渐建立起行政公益诉讼,之后立法对其作出确立,自此,美国普通的公民、法人、公益组织均可以提起诉讼,维护与自己没有直接关系的权益,后来的实践与法律做出进一步变动,最终将起诉权转移到了检察长手中。

  四、行政公益诉讼制度的创设

  (一)对检察机关进行合理定位

  如何对检察机关进行角色定位,一直是理论争论的焦点,由于法律没有做出任何说明,所以,学者们的观点不一,具有代表性的观点主要有:法律监督人说、诉讼代表人说、原告人说、行政公诉人说等。其实,多种学说各有利弊,但基于理论与实践的考虑,将检察机关定位为行政公诉人较为合理。

  在刑事诉讼中,检察机关以公诉人的身份参加诉讼,如果在行政公益诉讼中同样赋予其公诉人的身份,可以做到身份的统一,促进行政诉刑法与刑事诉讼法的统一。有人质疑检察机关作为公诉人,可能会与监督职能相矛盾,其实不然,同样以刑事诉讼为例,检察机关兼具控诉与监督职能,但不但没有出现矛盾,反而保障了诉讼进行。不能直接将其定位为法律监督人,因为,监督与诉讼是两种不同的角色,不能将两者混为一体,否则,不利于法官、被告人权益的保障。

  另外,检察机关与案件没有直接的利害关系,裁判结果对其产生的影响有限,检察机关提起行政公益诉讼是基于法律的规定,是为了保护公共利益和国家利益,而公诉人身份就表明了这一点,使用这一概念既可以实习三大诉讼的统一,又可以明确检察机关的权利义务,所以,从理论与实践上说,行政公诉人说更具有合理性。

  (二)行政公益诉讼调整范围的拓展

  首先,列举是我国立法常用的方式,立法者可以在法律条文中列举多项典型的、可以提起行政公益诉讼的行政行为,比如:第一,侵害国家和集体重大利益的行为,如具体行政行为致使国有资产流失、滥用职权随意转让土地使用权等。第二,扰乱市场经济秩序或者侵害公民权益的行为,如强制太高商品售价。第三,污染环境、破坏生态平衡的行为,如行政不作为,致使企业倾倒大量污水。第四,破坏公共利益的行为,如违规进行城市规划。

  其次,列举式不能达到全面覆盖的目的,所以要借助原则性规定和兜底性规定。原则性规定可以指导具体诉讼程序,因具有抽象性,所以对客观情况的覆盖面较广,很好的弥补了列举的不足。兜底性规定位于列举项的后面,是在具体列举项不足以穷尽所以情形时,作出的补充性规定,与原则性规定具有同样的功能。

  五、结语

  随着现实的发展,公共利益、国家利益受到侵害的概率越来越高,这就对立法、司法等作出了要求,立法上应当明确诉讼主体资格、诉讼权利以及其他制度,司法上要提高意识、设立配套措施促进行政公益诉讼的顺利进行。国外已经有诸多的优秀的成果,可以予以一定借鉴,相信未来的行政公益诉讼制度,将对公共利益和国家利益的保护起到巨大作用。

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