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我国社会组织供给社会服务的需求与实现

更新时间:2015-9-25:  来源:毕业论文

我国社会组织供给社会服务的需求与实现
  随着“善治”理论的兴起以及“新公共管理”运动风靡全球,传统公共行政模式逐渐遭受到了多重质疑,其中之一就是政府管理的有效性问题。西方国家由此率先开展了行政体制改革,实现了行政职能从“划桨”到“掌舵”的转变。注重非政府组织对政府部分行政职能的承接以及民营化(市场化)的转型理念,是改革成功的重要保证,这些成功经验对于当前我国政府行政体制改革具有重要借鉴意义。受启于“善治”理论与“新公共管理”运动,我国政府加强和创新社会管理,提高社会服务水平,完全可以利用社会组织,通过构建系列制度来激发社会组织潜能,继而发挥其在社会服务供给中的重要作用。

  一、社会组织与社会服务的内涵辨析

  要探讨社会组织供给社会服务的实现方式,首先需对社会组织和社会服务的内涵分别进行界定。

  (一)社会组织的界定

  作为人类组织形式之一的社会组织,学者们虽然都比较赞成从广义和狭义两个角度对其进行剖析,然而具体理解内容却存在差异。如,北京师范大学刘振国教授认为:“广义的‘社会组织’是指人们为实现特定目标而建立的共同活动的群体,与政府组织、经济组织并列;狭义的‘社会组织’仅指由自然人、法人和其他组织为满足社会需要或部分社会成员需要而设立的非营利性组织,具有民间性、非营利性、公益性、自治性、组织性等特征。”[1]

  我国着名社会学学者郑杭生教授认为:“社会组织一般有两种含义:广义的组织泛指一切人类共同活动的群体;狭义的组织,是指人们为了实现某种共同目标,将其行为彼此协调与联合起来所形成的社会团体。”[2]

  我们认为,组织目标是组织的本质性特征,由此将社会组织界定为:人们为了实现某一特定目标而按照一定的方式组合起来所形成的社会团体,它既包括政府组织与企业组织,又包括非政府组织。但本文所讲的社会组织是指排除政府组织以外的其他两种组织。因为社会服务属于公共服务的基本范畴,公共服务与公共事务、公共利益密不可分,而政府正是“以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织”[3],显然政府组织的职能范围较早地囊括了社会服务内容,以致如今倘若将政府组织与社会服务作为单独研究对象,其新颖性和创新性值得质疑,加上本文研究视角在于供给社会服务过程中如何理顺政府组织与社会组织的关系,所以有必要将政府组织作为与社会组织并列的研究主体进行呈现。

  (二)社会服务的内涵

  社会服务,虽然在国外已经存在和发展多年,不是一个新鲜词汇,但“在我国学术界,在我国研究文献中,社会服务是个新课题、新领域,可供查阅参考的文献极为稀少”[4].当前我国不乏学者尝试对社会服务的内涵进行界定,其中比较有代表性的观点如下:中国人民大学郑杭生教授认为,社会服务与社会建设一样,可以从正向、逆向两个反面进行社会学视角的定义:“从正向说,所谓社会服务是一种促进社会资源和社会机会合理配置的有效的制度化手段和路径;从逆向说,所谓社会服务,是一种正确处理社会矛盾、社会问题和社会风险的制度化手段和路径。”[5]北京大学王思斌教授认为:“社会服务是由政府和社会力量向民众、特别是困难群体提供的福利服务及过程。”[6]

  本文采用王思斌教授的观点,因为该解释不局限于社会学的视角,适用面更广;而且显得通俗易懂,直接揭示了社会服务的主体为政府和社会力量,社会服务的对象为民众,特别是困难群体,以及社会服务的本质是福利服务。虽然“发达国家的社会服务模式已经不再局限于初期简单的针对生活困难者的物质济贫服务”,“实现了由早期简单的生活救济型社会服务向全面的以服务促发展的普惠型的社会服务的转变与提升”[7],社会服务范围进一步扩大,社会服务内容更加丰富,然而基于我国国情考虑,即当前我国还处于社会服务发展的初级阶段,所以不应盲目地“跟风”,追求福利国家实施的普惠型福利模式。即使我国实施普惠型的社会服务政策,显然它的水平也是低劣的,不可能短期内达到或者超越国外发达国家水平,关键还在于它不利于当前社会问题和社会矛盾的化解,所以定义中仍将我国社会服务对象限定为民众特别是困难群体,强调社会服务本质是福利服务。

  二、当前我国社会组织供给社会服务之现实需求
  
  现阶段将利用我国社会组织供给社会服务提上议事日程,有其深刻的社会背景与原因。

  首先,我国社会服务水平严重滞后于经济发展水平,对社会稳定构成了重大威胁。一个良性运行和协调发展的社会,是指“特定社会的经济、政治和思想文化三大系统之间以及各系统内部不同部分、不同层次之间的相互促进,而社会障碍、失调等因素被控制在最小的限度和最小的范围之内”[8],然而我国社会发展与经济发展间呈现出不协调因素,致使两者相互促进作用有限,社会障碍、失调开始出现,影响到我国社会的可持续发展。造成两者间差距的主要原因是社会体制改革的成效落后于经济体制改革的成效。事实上,我国政府在20世纪末已经意识到社会发展体制存在问题,“试图让社区和社会组织去替代以前由国有企业和集体经济组织承担的实施政府社会发展规划和提供社会服务的职能”[9],然而改革以失败告终;而且迄今为止,该方面的探索都是不成功的,最终导致我国社会服务水平低劣。以社会组织为突破口解决该问题,在学术界已形成共识。

  其次,政府行政体制改革和政治民主化发展的必然结果。(1)精简行政机构,缩减行政支出,使得政府不得不放弃社会服务领域内的部分行政职能。政府的任何一项行动都需要成本,即人力和物力的有效支撑,但现实中某些政府行动的不计成本,导致政府公信力严重下降,迫使中央政府做出在全国范围内精简行政机构、缩减行政支出的改革决策,这种改革趋势势必导致政府被动地改变以往包揽所有社会服务的心态,因为即使政府有心在整个社会服务领域内有所作为,它们也没有足够的物质条件去维系行动的执行,极易造成“烂尾楼”现象,所以必须选择放弃社会服务领域内的部分行政职能,转而由社会组织承接。(2)政治民主化要求政府改变以往独揽权力、统管社会事务的局面。政治民主化呼唤治理主体的多元化,提倡社会中的组织或者个人积极主动地融入到社会问题的治理中来,与政府组织采用合作互惠的行动策略,共同治理社会事务,所以社会组织供给社会服务也顺应了政治民主化的要求。

  再次,社会问题与社会矛盾的多样性和复杂性对政府重新选择治理途径提出了要求。改革开放后,随着经济的迅猛发展,我国的社会问题和社会矛盾也在悄然发生变化,呈现出复杂性、多样性等时代特征,对政府的治理能力显然提出了更高要求,但“政府管理”途径的弊端却日渐显现,导致公民对其管理的有效性提出了质疑,“政府失败论”成为了该种观点的典型代表。为了攻克“政府失灵”问题,学者们相继提出了“公民社会”途径、合作网络途径等。相较而言,当前合作网络途径在学术界的呼声最高,其具体表现为网络治理。网络治理的兴起要求重新界定政府与其他社会组织的关系,其显着特征之一则为多中心的公共行动主体,所以社会组织作为与政府组织并列存在的组织体,参与到社会服务的供给中来,是对网络治理途径的合理实践,况且相较于政府部门,社会组织在提供社会服务时存在着某些政府部门无法比拟的优势,或许能获得更好的治理成效。

  最后,“新公共管理”运动对我国社会服务供给主体选择的示范性影响。

  20世纪七八十年代在西方国家兴起了一场“新公共管理”改革运动,以新西兰、英国、澳大利亚的改革最为成功。改革中政府把大多数社会服务的供给任务推向了市场,由市场主体生产社会服务,政府不再参与该领域的生产,仅通过公私合作、合同外包、用者付费、凭单与补助等方式,在社会服务领域内视具体情况进行调节,以满足民众对社会服务的需求。该项运动利用市场竞争机制激发了市场主体的活力,市场主体相互间不断地提高社会服务水平,以求获得与政府的合作机会,客观上不仅减轻了政府的财政压力,提升了政府的形象和声誉,而且增强了整个国家的社会服务能力,促进了社会的良性运行。我党在2012年召开的十八大明确提出加强和创新社会管理,以便更好地解决社会问题和社会矛盾,实现我国社会的可持续发展。显然,西方国家改革社会服务的示范性效应,值得我国深入思考。

  三、我国社会组织供给社会服务的实现方式

  以社会组织获得外部资源的形式为标准,社会组织供给社会服务的实现方式可以分为政府生产型、政府购买型、用者付费型、志愿提供型,其交叉情形暂不考虑,每种实现方式均有显着特征和现实困境。

  (一)政府生产型

  所谓政府生产型,是指政府将在社会服务供给过程中表现良好的社会组织,纳入政府领导的范畴,由政府财政直接拨付款项用于支付工作人员的工资以及开展社会服务活动所需的一切费用,使其与国有企业和国有事业单位享受同等的法律地位。政府生产型中的社会组织具有如下特征:(1)必须是社会组织中社会服务业绩非常突出的组织。只有优秀的、能在大量的社会组织中脱颖而出的组织才有可1贡献有限的组织不可能享受政府财政的支持。(2)组织所有资金完全来源于政府的财政拨款。为了保证组织能有效地开展社会服务活动,政府需要完全解决其资金来源问题,免除其后顾之忧。(3)组织的正式员工纳入国家公务员编制行列。(4)组织享受与国有企业和国有事业单位同等的法律地位。
当然,肯定有人会质疑政府生产型中社会组织的性质,在本质上和国家事业单位的性质没有任何区别,已经不是本文所指的社会组织,那么为什么我们不直接利用国家事业单位来开展社会服务,而需要从社会组织中重新构建相关机构?答案是,现有的国家事业单位是从计划经济体制中发展过来的,所以我国的事业单位与政府机关一样,政府机关存在的办事效率低下、机构臃肿、人员冗杂等问题,在国家事业单位中也同样存在。如果我国的事业单位能在社会服务供给过程中扮演核心角色,那么政府利用其提供社会服务的效果则应显着,但实际上政府扶植事业单位以发挥社会服务功能的改革往往以失败告终,说明我国的事业单位并不能担此重任。

  在这一点上,社会组织却恰好相反,优秀的社会组织在提供社会服务方面的能力接受了市场规律的检验,是市场竞争中的佼佼者,他们能较好地适应市场优胜劣汰的机制,并提供优质的社会服务,因此从社会组织中发展一批国家“事业单位”是有必要的。

  然而如何筛选优秀社会组织和克服优秀社会组织的官僚主义,又是摆在我们面前的一道难题。首先,对于如何筛选优秀社会组织,政府部门需要事先制定系列的考核标准,可以利用听证会等形式,把学者、政府官员以及社会服务对象召集起来,收集相关意见,然后将学术界、政府机关和受益群体的意见进行综合权衡,最终设计出一套科学制度作为其“准入门槛”.考核指标应涉及转型社会组织的数量、转型社会组织的社会服务能力及转型社会组织的地位等核心内容。其次,对于克服社会组织的官僚主义问题,优秀社会组织虽然曾经经历了市场机制的考验,但是却不能保证将其纳入到政府领导范畴后,它不会滋生官僚主义。若要始终保持优秀社会组织的活力,则需从管理设计上创新,就组织结构而言,不能采用尖形组织结构,而应采用扁平组织结构;就管理手段而言,尽量利用工商管理技术,没必要总是贯彻传统的上行下效原则。

  (二)政府购买型

  所谓政府购买型,是指政府购买社会组织供给的优良社会服务,来满足民众特别是困难群体在社会服务领域的现实需求,实现维持社会良性运行与协调发展的目标,而不直接参与社会服务生产的行为。政府购买型中社会组织的特征如下:(1)社会组织与政府组织是并列存在的两种组织形式。从组织类型的角度而言,社会组织与政府组织是两种不同类型的组织形式,不存在社会组织与政府组织的任何交叉关系。(2)两种组织间是平等的关系。交易双方地位的平等是市场经济的基本要求,社会组织与政府组织在社会服务的交易过程中需保持平等关系,避免政府运用行政权力干预交易过程,导致社会服务的效果大打折扣,与改革的初衷相违背。(3)社会组织与政府组织的交易对象限定于社会服务项目。即在该种境况下,政府只能从社会组织处购买相关的社会服务供给,而不能是其他服务项目。

  政府向社会组织购买社会服务需从以下方面进行展开。

  首先,政府在社会服务领域放弃不必要的生产职能。只有政府放弃不必要的生产职能,社会组织才有进入该领域的空间和机会,才能在社会服务领域内施展才能,同其他主体展开竞争,增强社会服务质量,满足人民群众日益增长的社会服务需要,所以政府在社会服务领域放弃不必要的生产职能是政府购买型的前提条件。

  其次,为社会组织提供社会服务创造良好的制度环境。不只停留于广泛宣传“鼓励社会组织提供社会服务”政策性口号的环节,尽量把事情落到实处,如减少建立社会组织的行政审批环节,以及废除非政府部门挂靠政府单位的硬性要求等,这样才更有助于吸引社会组织,积极主动地涉足社会服务领域,形成社会服务的市场体系或志愿体系。

  再次,政府购买社会服务可以运用公私合作的形式或者合同外包、补助等市场化工具来进行。公私合作即政府与社会组织合作共同提供社会服务,综合考虑各自的优势,两者在合作过程中需扮演不同角色,政府主要扮演决策者和投资者的角色,而社会组织主要扮演决策执行者的角色,最终实现“1+1>2”的效果;合同外包即政府将社会服务项目以合同的形式,通过竞标的方式承包给优秀社会组织,政府只需对社会服务供给进行跟踪、评估以及验收;补助则是指政府在购买社会服务过程中,若社会组织为特定群体提供了质量较高的社会服务,那么政府可以另外给予社会组织一定的额外奖励。

  最后,需要完善政府购买的监督机制和法律法规。缪勒将寻租分为了三种类型:“(1)通过政府管制的寻租;(2)通过关税和进出口配额的寻租;(3)在政府合同中的寻租。”[10]所以政府在购买社会服务的过程中,为其工作人员的寻租腐败提供了机会与可能,若缺乏相应的监督机制以及法律法规不完善,那么在竞标活动和服务价格的确定等环节都易滋生腐败,造成国家财产的流失或者影响社会服务的最终质量。

  (三)用者付费型

  所谓用者付费型,是指社会服务对象遵循价值规律原则或者人道主义原则主动向供给社会服务的社会组织支付费用,维持其正常运转的行为。用者付费型中社会组织的显着特征为社会组织需要收取一定的服务费用,即社会组织提供的是“有偿性”社会服务。

  为什么需要遵循价值规律原则或者人道主义原则?因为社会组织可以进一步划分为企业组织和非政府组织。需说明在政府生产型与政府购买型中,未对社会组织进行详细划分,主要源于在上述两种类型中,政府都是社会服务的主要出资者,即政府为社会服务买单,社会服务对象只无偿地接受相关服务,而现在的情况有所不同,有必要区别对待。就企1组织与公共组织最大的区别在于它们的使命不同,公共组织主要是追求公共利益,为公众服务,而企业组织主要以营利为目的,所以企业组织提供社会服务,需遵循价值规律原则;相反,非政府组织与政府组织是公共组织的重要组成部分,虽然两者的使命均在于为公众服务,但是与政府组织相比,我国非政府组织没有稳定的资金来源,随时面临着瓦解的威胁,所以非政府组织提供社会服务,需遵循人道主义原则,社会服务对象象征性地支付相关费用。

  在用者付费型中涉及一个重大问题---用者付费的现实性。虽然有学者认为“社会服务,不是通过市场交换,而是通过政府和社会无偿提供的”,“社会服务说的是非经济、不以牟利为目的的服务”[6],但是我们认为,社会服务可以通过用者付费的方式进行获取,因为可以利用排他性手段将它与其他公共服务分离,继而运用价格机制使其在市场上进行自由交易。只不过先前我们从我国国情出发对社会服务进行界定时,强调社会服务对象是民众,特别是困难群体,而未像福利国家那样,将社会服务对象由弱势群体扩展为全体民众,实施的许多项目都是全民范围的社会服务。既然我国社会服务主要对象是困难群体,那么想让这个群体以市场价格给付社会服务成本不现实,因为这类群体以老、弱、病、残等人口特征居多,他们更多地需要从社会获得救济来解决生存问题,压根就没有能力给付社会服务费用,所以用者付费型在当前我国没有土壤。

  随着经济的发展,社会服务外延不断扩大,笔者相信社会服务的“产品”会日益丰富,用者付费型迟早也会登上我国社会服务的舞台,成为社会组织供给社会服务的有效实现方式。其理由在于,我国当前已经出现了用者付费型的需求。就养老模式而言,由于代际之间的价值观念与行为选择存在差异、隔阂甚至冲突,很多老年人不愿意和子女共同生活,这里面不乏拥有经济实力的人群,他们宁愿选择养老院度过余生,呼唤成立高档养老院,显然该种社会服务只有通过用者付费的方式得以维持,而不能寄希望于由国家承担全部费用。

  (四)志愿提供型

  所谓志愿提供型,是指社会组织无偿地给弱势群体供给社会服务的行为,具有非营利性、公益性、志愿性、民间性、组织性等特征。志愿提供型中社会组织的特征为:(1)非营利性,即社会组织供给社会服务不以服务的市场价格为标准收取报酬;(2)公益性,即社会组织供给社会服务秉承担负社会责任、回馈社会公众的宗旨,而不计投入成本和产出的经济13)自愿性,即社会组织供给社会服务完全出于自身意愿,不带有任何被迫及强求性质。

  企业组织和非政府组织相较而言,非政府组织是志愿提供型的服务主体,虽然我们不排除企业组织具有社会责任,它们会无偿性地给予社会弱势群体一定的帮助,但这也不能改变企业理性人本质,即“在机会成本为既定的条件下,理性人系统而有目的地尽最大努力去实现其目标”[11],不符合志愿提供型特征。由此,在志愿提供型中,主要分析一下我国非政府组织供给社会服务的一些问题。

  第一,我国非政府组织发展不充分制约了其功能的发挥。非政府组织在国外是政府治理社会问题的重要协助者,拥有独立的地位和优良的信誉,它们通过组织成员或者政府以及企业家的捐赠和召集志愿者来开展社会治理活动,但是我国非政府组织“行政性”色彩过于浓厚,它们的资金主要来源于我国公共财政。因为经济基础决定上层建筑,所以它们也无奈地沦为了政府的附属品,难以与国外非政府组织媲美。

  第二,我国非政府组织自身管理问题频发,无法承担供给社会服务的责任。我国非政府组织存在历史虽然悠久,但建国后获得合法地位的时间短暂,换言之,当前我国官方认可非政府组织的期限较短,所以非政府组织作为一种新生合法化事物,其自身发展还处于起步阶段,以致其管理模式以及资金的来源和处理等问题都受到了民众的普遍质疑,民众对非政府组织的信任度偏低。因此,一方面,非政府组织现有的不成熟状态不适合作为社会服务的主要供给者,另一方面,民众反感非政府组织提供社会服务,易出现不必要的纠纷。

  第三,我国公众的志愿者文化意识淡薄,难以实现长期、无偿地供给社会服务目标。非政府组织提供社会服务主要依靠的人群为志愿者队伍,但我国公众的志愿者文化意识淡薄,会出现诸多问题。首先,难以建立志愿者队伍。虽然我国存在志愿者组队开展社会服务现象,但这些队员是否均是不依靠外力作用、仅凭自己的良心加入队伍为弱势群体提供社会服务的,值得商榷,不排除存在“作秀”以及受到权力等其他因素威胁而不得已为之的行为,这已然背离了志愿精神;其次,针对社会弱势群体,要志愿者提供一次两次社会服务,问题不大,然而若需长期、无偿地提供社会服务,往往会与志愿者的生活、工作以及学习产生矛盾,那么结果可想而知。

  四、小结

  从理论上讲,社会组织供给社会服务存在上述四种实现方式,但并不是每一种实现方式都适合当前我国国情并有助于我国社会发展体制转型。政府生产型不符合行政改革要求,而且执行过程中,易与既得利益集团产生矛盾,改革阻力较大;用者付费型和志愿提供型不符合现阶段我国实际发展情况,但从长远来看,势必会成为社会组织供给社会服务的有效实现方式;政府购买型,不仅迎合了全球行政改革潮流,得到了我国学术界的普遍认可,而且具有可操作性强和借鉴性强等优势,相较于前三种实现方式,改革成功的概率更大,无疑是当前我国社会组织供给社会服务实现方式的最优选择。

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