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从听证程序看行政裁量权的矫正机制

更新时间:2010-1-16:  来源:毕业论文
从听证程序看行政裁量权的矫正机制
在英国传统法制概念中,裁量权被认为是有悖于法治原则的。但是在现代国家中,由于行政的广泛性和复杂性,行政机关为了有效地行使职能,必须拥有较大的自主活动的空间,从而使行政裁量权已经被普遍认为是保证行政机关实现公共利益的一个有价值的工具。行政裁量权的存在是社会经济、政治、文化发展的必要,否认行政裁量权的存在已经是不可能的了,关键在于建立有效的机制对行政滥用裁量权加以控制。对行政裁量权进行控制的手段包括立法控制,司法控制,程序控制等诸多方面,程序控制是其中很重要的一个方面。行政裁量权的运行态势表明,行政裁量权出现负效应是因为它不按事先设置的方式、方法、步骤运行,从这个角度来看,"行政程序是对行政权力运行设置的一种安全装置。"作为行政程序核心内容之一的听证程序更是在控制行政裁量权方面发挥重要作用。 一、何谓听证程序
听证程序是指国家行政机关在做出重大的、影响相对人权利义务的决定之前,给利害关系人提供发表意见、提出证据对对特定现象进行质证、辩驳的程序。行政听证程序的目的在于弄清事实真相,给予当事人发表意见的机会,允许当事人与案件调查人员当面质证和辩驳,赋予当事人享有一种自卫权利。听证程序是行政程序法的核心内容之一,在西方国家已经有很长的历史,我国近年来借鉴其中的部分内容,初步形成了行政听证程序制度。
"听证"一词来源于英美法。英国普通法中的来源"自然公正原则"是听证程序最早的法律基础,较早在法律上确立行政听证制度的是美国联邦行政程序法。这个法律的规定,改变了传统行政法上的"行政效率优先"的原则,而代之以保障公民基本权利和控制行政权的法制原则。当事人有权获得为自己利益进行辩护的权利,即听证的权利。我国1996年颁布的《行政处罚法》首次正式引入行政听证程序。《行政处罚法》第42条规定:"行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或执照,数额较大的罚款等决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求举行听证的,行政机关应组织听证。"1998年5月1日实施的《中华人民共和国价格法》也对价格听证做出了明确规定。2000年通过的《立法法》规定,在行政法的起草过程中为广泛听取意见可以采取听证会的形式。《行政许可法》第46条和第47条分别规定了行政机关依职权举行听证及依相对人、利害关系人的申请举行听证这两种情形。
纵观西方行政程序比较发达的国家的听证程序一般涉及以下几方面的内容:(1)告知和通知。告知是行政主体在做出决定前将决定的事实和法律依据依法定形式告知利害关系人。通知是行政主体将有关听证的事项在法定期限内通告利害关系人,以便利害关系人有充分的时间准备参加听证。告知和通知在行政程序中发挥着行政主体与行政相对方之间的沟通作用,是听证不可缺少的程序,对行政相对方的听证权起着重要的保障作用。(2)公开听证。听证必须公开,让公众有机会了解行政主体行政决定的做出过程,从而监督行政主体依法行政。但听证事项涉及到国家机密,商业秘密和个人隐私的,可以不公开进行。(3)对抗辩论。对抗辩论是由行政主体提出决定的事实和法律依据,行政相对方对此提出质疑和反诘,从而使行政决定所依据的事实更加的真实可靠和公正合理。(4)制作笔录。听证过程必须以记录的方式保存下来,行政主体应以笔录为依据做出行政决定。
二、听证程序与公正、效率
听证程序保证个案正义这一点是毋庸置疑的。听证的实行体现了公正性和民主性,避免了主观臆断和权力滥用。设立听证程序的根本目的之一,就是通过合法限制政府权力、合法张扬公民权利,经过此消彼长的磨合,在依法行政和保护当事人合法权益之间寻得一个最佳结合点。在听证程序中,主持人应当由行政机关中具有相对独立地位、为直接参与案件调查的人员担任,以避免产生先入为主的思想,在听证举行的过程中,当事人和案件调查人员的地位、权利是平等的,双方针对案件的事实和证据进行质证和辩论,从而为案件公正处理奠定基础。
但是在实践过程中有一部分人认为举行听证会影响行政效率的实现。事实并非如此。首先,从整体与个别的角度来看,举行听证增加了行政经费的支出,延长了行政决定的作出时间,但是从整体的宏观角度看,经过听证所作出的行政决定大大降低了在行政决定作出后当事人提起行政复议或者行政诉讼的可能性,从而节约了成本,提高了效率。其次,行政效率的提高并不是行政机关一厢情愿的事情,而是受到诸多因素的影响,其中公众的合作心态是重要因素。虽然公众的合作心态是主观的,但是在行政管理过程中则是表现为具体的合作态度或者抵触情绪,经过听证程序所作出的行政决定,由于其经过了充分的质证和辩论,公众得到了充分的表达意见的权利,其抵触情绪就会削减从而配合行政决定的执行,提高了行政效率。最后,听证是当事人的一项权利,而不是义务。在行政活动中,当事人可以要求听证,但是是否行使权利是不被法律所强制要求的。经过听证程序的案件所占比例较低,并不会影响到行政效率。
三、听证程序对行政裁量权的矫正
行政裁量权的行使不易通过实体法对其进行控制,但可以通过有效的行政程序对其进行控制。作为行政程序之核心的听证程序既是促使裁量权正当行使的程序机制之一。
首先,听证程序是实现行政裁量权正当化的必由之路。听证是民主进程的产物。它的基本出发点是:凡是有权的机关,做出可能影响对方利益的决定,就应当听取利益可能受到影响的当事人的意见。行政机关的工作人员在行使其所拥有的裁量权的过程中,总会受到这样那样的因素的干扰,就极有可能做出不公正不合理的决定,从而损害相对人或者其他利益相关人的正当权益。听证程序即是将做出行政决定的事实理由透明化,赋予利益相关人发言权,在再听证的基础上,综合各方意见,协调各方利益,做出行政决定,保证行政裁量权的结果在最大程度上实现公平公正。
其次,现代社会政府的行政权不断扩张,而听证程序则是政府与行政相对人进行沟通的载体。美国联邦最高法院在Erale V. Mevrighg一案中认为,"正当程序是政府的一般责任。"此原则经推论为:(1)当事人必须知道案件结论之理由;(2)当事人必须有获知任何资料和建议的机会。在听证程序中,首先行政机关必须告知当事人作出决定之事实和理由以及其所享有的要求听证的权利,再有当事人提出听证申请,行政机关组织听证,在听证的过程中,各方的利益代表人都要提出自己的证据和理由,进行辩驳,整个过程是一个政府与行政相对人理性的进行沟通互动的过程,正如阿伦所说:"公平听证的真正目的,在我看来不仅仅在于确保官方标准的准确适用,而是在一些合适的案件中,它可以进一步质疑它的正当性。" 听证程序在不断的确信和承认,证明和说服的基础山最终作出决定,相对人的主张和异议得到了充分的表达,各种利益可以得到充分的平衡,最终也许相对人还是存在一定的不满,但是这一不满在参加行政听证的过程中已经得到了削弱。
最后,在行政程序中,政府往往处于比较强势的地位,听证程序对于行政裁量权的控制体现在其所赋予相对人的一系列的权利之中。在听证程序中相对人一般享有以下"听证权":(1)事先在合理期间内得到告知的权利,行政机关必须提前告知相对人享有听证权。(2)委托代理人参加听证的权利。(3)要求听证主持人回避的权利。(4)提出证据和进行质证的权利。(6)要求行政机关根据听证笔录做出决定的权利。
听证程序是行政相对人有效参与行政管理的一个方式,符合行政程序正当性的要求,听证程序还促使行政机关听取相对人的意见,而不是一言堂,减少了不恰当因素起作用的空间。
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