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检察职能与司法行政管理职能的分离

更新时间:2010-3-18:  来源:毕业论文

检察职能与司法行政管理职能的分离
  内容提要 检察活动管理方式行政化,使检察职能与检察院内部司法行政管理职能发生交叉、混合,严重影响了行政管理职能对检察职能的行使。实现检察职能与司法行政管理职能分离,必须坚持协调、高效、精减和渐进的原则,以强化检察权的司法性、实现检察官的内部独立性为核心目标,改革检察业务管理,引入司法管理方式,从而改变检察活动中单纯行政管理方式,还原司法管理方式,实现检察活动的司法化,保障检察监督职能有效行使。

  关键词 行政化 检察职能 行政管理职能 检察官独立性 职能分离

  根据我国《宪法》规定,检察机关是专门的法律监督机关在国家体制中是独立的,并且独立行使检察权;但同时我国《宪法》和《人民检察院组织法》又都明确规定检察机关上下级之间是领导与被领导的关系。检察权体现出来的这种行政权和司法权的双重属性,导致了现行检察人员管理体制行政性过分扩张而检察权独立性不足的现状,造成了检察制度的变形,影响了检察机关检察职能的充分发挥。只有将检察职能与行政管理职能分离,才能还原和实现检察活动的司法性。因此,党的十六大报告明确提出了“改革司法机关的工作机制和人财物管理机制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。本文拟就如何使检察职能与司法行政管理职能的分离提出一些初浅的看法,以求教于大方之家,并期有裨于检察改革和司法实践。

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  一,根据我国的宪政体制及司法体制,我国检察权的基本性质是法律监督权,在国家体制上仍属于司法权,在行使方式上具有司法与行政的双重属性。因此,对检察活动的管理模式就应既不同于行使行政权的行政机关,也应有别于行使审判权的法院,而应根据检察权的性质和特点,按照司法规律,以司法管理方式管理检察活动。但是,检察制度在新时期重建以来,并没有按照司法规律建设检察机关,也没有按照司法管理方式管理检察业务,而是把检察机关视为行政机关,用行政机关的管理方式管理检察活动,形成了检察机关内部管理方式的行政化,造成了检察职能同内部司法行政管理职能的相互错位,影响了检察职能充分发挥。严重违背了司法规律。使检察机关难以独立、高效地行使检察权。具体表现在以下几个方面:

  1, 以地方为主的双重领导体制导致检察权地方化。在以地方为主的双重领导体制下,检察机关按行政区划设置,领导干部由地方选任,检察干警来源于当地,人员编制由地方确定,经费来源由地方供给,当地方利益与国家利益、与其他利益产生冲突的时候,难免会产生检察权地方化的问题,使国家设在地方的检察院变成了从属和听命于地方“政治工具”。例如,在查办职务犯罪中,许多地方形成了不成文“党内审批制度”,查办不同级别的领导,需要报请上级党委领导同意。再如,在许多地方公安局长任政法委书记或者副书记,这样政府公安部门负责人可对两院进行领导,“一府两院”成为地方政府领导两院。

  2,以地方为主的双重领导体制导致检察权行政化。检察系统目前的领导体制是“条块结合,以块为主”,所谓“条块结合,以块为主”就是实行双重领导的体制,检察机关在人员管理上更多的受制于地方党委和权力机关,检察机关的上下级领导关系实际上只是一种业务指导关系,有时候甚至出现了检察机关自己的人员上级检察机关调不动的奇怪现象。其主要弊端是助长了地方保护主义,使检察院成为地方检察院,在涉及地方利益的案件中,为地方干预检察权提供了便利。以地方管理为主的双重领导体制,容易将检察机关混同于地方的党政部门,使检察权在行政管理的模式下运行。在人事管理上,虽然检察官法将检察官分为四等十二级,但检察官的选拔、任用、晋升、管理、待遇等并没有脱离行政管理模式。如果没有行政职务,便达不到相应的检察官等级;即使相同的检察官等级,如果职务不同,待遇也不同。行政级别不仅体现在待遇上,还体现为一种权利和荣耀,这样检察官就会把行政职务的晋升作为实现自己价值的重要指标。在业务管理中,检察机关不是按照检察规律而是仿照行政机关设置了上命下从的逐级审批制度。案件的处理决定都要由主办人、部门负责人、分管检察长,甚至检察长、检委会层层把关,检察官的相对独立性、主观能动性得不到应有的尊重,造成重复劳动、效率低下、资源浪费、责任不清。不仅影响了下级主观能动性的发挥,而且导致责任主体不明晰,一旦案件办理质量有问题,由于责任权利的分离、分散,根本也找不出最终决定的直接责任者。

  3,以地方为主的双重领导体制导致检察权宽泛化。检察机关是国家的法律监督机关,这是检察机关的宪法属性。然而在双重领导体制下,检察机关在承担繁重的法律监督职能的同时,还要做大量诸招商引资、包村扶贫等“服务大局”的工作,并且将这些工作纳入岗位目标考核的内容,完不成任务就“一票否决”,对检察机关争取经费和评先选优等造成不利影响。。检察权的宽泛化和功利化,牵扯了检察官大量的时间和精力,影响了检察官严肃公正的社会形象,影响了检察官查办职务犯罪等日常工作,影响了检察官专心致力法律知识的学习研究,阻碍了检察官职业化、专业化、精英化的步伐。

  4,办案体制完全行政化。长期以来,我国检察机关沿用的是以行政审批、集体行使、负责为主要内容的办案机制,即检察权由检察机关通过层层审批的方式集体行使,再由检察机关整体承担办案的法律责任。在这种办案体制中,普通检察官只是案件承办人员,决定权集中于检察长和检察委员会,部门负责人有审核权,这就使行使行政管理职能的副检察长、业务科(处)长成为决定案件的领导层,行政管理职能同化了检察职能。完全行政化的办案体制在司法实践中越来越多暴露出明显的弊端:一是“审而不定,定而不审”不符合司法活动直接性和亲历性的要求,难以保证诉讼决定和诉讼行为的正确性。二是造成了办案人员对领导的依赖,难以充分调动检察官的积极性与责任感,不利于培养精英型检察官。三是办案环节过多,造成办案效率低下,不符合诉讼经济原则。四是权责分离、责任不明,不利于错案追究责任制的落实。

  5,机构设置不科学,行政色彩过浓。表现在以下二个方面:一是检察机关的机构设置没有从突出法律监督的特色上进行系统化的设置,与职能不相吻合,部门过多,分工过细,检察权配置不合理,重复劳动大量存在,工作效率低下。在现实的双重领导体制下,检察机关还要执行地方上的各种与其职责不相称的任务,而部门设置的行政化也使得一部分业务骨干“不务正业”,牵扯了检察机关的大量精力。二是机构设置上行政与业务不分,行政色彩过浓。加上检察官与其他各类检察人员配置结构不合理。造成现有的检察工作人员队伍过于庞大, 导致混编混岗问题十分突出。有检察官职称的不履行检察官职责;虽是助检员, 确要干检察员的工作,甚至有些是非公务员非检察人员的聘用人员在从事检察工作,事实上造成了一些地方检察权的适用十分混乱,存在着许多办案事故隐患; 而业务部门有检察官职称的处室领导, 大都是业务骨干, 但却把精力耗费在审案、批案和行政事务上,造成司法资源的极大浪费,从理论上讲,从事党政管理工作除了需要必备的法律知识外, 更重要的是应该具有较高的政治素质和科学管理知识, 而从事检察业务工作除了必备的政治素质外, 更需要具有较高的法律专业知识, 这是现代科学管理分工的需要。由于检察官任非所用,加剧了检察业务部门和办案一线检察官短缺问题。另外,长期以来, 由于缺乏书记员、专业的文员和档案员, 致使检察官不得不亲自从事大量诸如复印案卷材料、诉讼文书装订归档等工作。部门之间人员可以自由流动,造成了部分具法律职称的人员在从事行政工作,而某些不具备法律职称的人却在业务部门从事检察工作。这种混乱的现象既损害了检察官的法律地位和社会形象,又违反了法治原则。

  6,由于执行的地方行管理,检案机关人员的进出、考核、晋升、待遇与其他公务员的管理几乎毫无二致(除了任职资格要求更加严格之外)。检察人员在选任上缺乏独立性和科学性。司法机关用人,要按照国家公务员管理机构的规定由人事管理部门统一招录,司法机关自己不能按照需要和要求自行招录司法人员;司法机关的工资标准要按照国家公务员管理机构规定的行政等级标准确定,甚至要报请国家公务员管理机构批准,司法机关没有自己的工资序列、无权决定司法人员的工资标准和福利待遇;司法机关内设机构的设置和领导职数只能由有关行政机关决定而不能由司法机关的上级乃至最高司法机关决定;司法人员的职务职级晋升更要由有关人事管理部门进行考核和决定;甚至连法官法、检察官法规定的法官、检察官等级也要按照行政级别来评定(先确定个人的行政级别,然后才能并直接套相应的法官、检察官等级)。这种处处受制于行政机关的状况,导致司法机关的内部管理不得不跟随行政机关的指挥棒转,不得不按照国家公务员有关规定的要求对司法人员进行管理。这种状况,进一步加剧了司法机关原本就存在的行政化观念和管理模式,使司法机关的内部管理呈现出浓厚的行政化色彩。而这种行政化管理模式,使任何优化司法职权配置的构想都难以实现。

  7,检委会作为检察机关最高权力决策机构,其构成和运作行政化。检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构,主要任务是按照民主集中制的原则,讨论决定重大案件和其他重大问题,在完全行政化的办案体制下,使检委会在运作上也被打上了很深的行政化烙印。严重影响了检委会议事质量的提高,也难以履行职能树立应有的权威。另一方面,对于一些有重大利害关系的案件,业务部门负责人或分管检察长在审核案件时,有是并不是因为案件重大、复杂或疑难,而是因为不愿承担领导责任,往往将案件提交检委会讨论决定,使检委会成了逃避责任的避风港。

  二、强化检察权的司法性,保障检察权的独立性,将检察职能与司法行政管理职能的坚决分离

  一,坚决贯彻我国现行《宪法》关于:“最高人民检察院是最高检察机关。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检乂

  院的工作”和“最高人民检察院对全国人民代表价值和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责”。的规定的领导体制。法律要求检察机关实行双重领导体制,这种领导体制,它是“上级检察院领导下级检察院的工作,应包括政治思想、干部管理、业务工作和经费保障等诸方面的领导”。目前上级检察机关领导下级检察机关的“工作”主要是“业务领导”,而各级地方党委和人大才是检察机关的真正“家婆”。上级检察机关对下级检察机关的领导,具体在人事管理上,尤其在对非主要领导的管理,包括政治待遇、经费保障等诸方面,确实基本上没有什么权力,使得地方检察机关不得不依赖于地方党委和政府部门。导致上级检察机关对下级检察机关的管理显得松散、软弱,双重领导体制没有发挥应有的作用。人们不禁对这种领导体制提出异议,有人认为应当对检察机关实行省以下检察机关直接领导、有人认为应当恢复建国初期的垂直领导体制。无论如何,当务之急,要澄清认识上的误区,从尊重检察工作规律和有利于检察机关独立行使检察权出发,对检察机关的领导体制有一个明确的认识和规定,为事权、财权、人权统一到检察机关铺垫必要的思想基础

  二,地方各级检察机关和检察官不受任何权力机关或政府部门的约束。实践证明,这种体制对保证法律的统一实施,有效打击犯罪,防止地方势力保护主义的不正当干扰,具有明显的积极作用。应从以下几个方面着手:

  1,加强和改善党对检察工作的领导,将党对检察工作的领导权交由上一级党委统一行使,党对司法工作的领导实行系统领导,地方各级党委只对同级人民检察院党组实行监督。把党对政法工作的领导重心放在政治领导上,保证把体现党和人民利益、由党领导人民制定的法律,在全国有效统一实施。实现依法治国的宏伟目标,管好检察队伍,搞好队伍建设,维护中央权威和法律权威。这种领导途径,至少有以下优点:一是可以消除地方保护主义,遏制司法割据蔓延;二是阻止地方各级党委对检察活动的直接干预,保障法制统一;三是实现党对检察工作领导专业化和科学化。

  2,改变现行的组织人事、管理制度和检察官的产生方式,使检察官的任免、晋级、奖惩与地方脱钩;

  首先是要建立符合检察工作特点的人事制度。检察机关工作人员的录用应当由检察机关按照最高检察机关规定的条件和程序自行决定,而不应当由行政机关来为检察机关选拔和录用人员。国家应当设立区别于行政等级的检察人员工资福利序列,而不应当完全套用公务员的工资福利标准。法官、检察官的等级、职责权限、工资福利,应当按照从事司法工作的资历和水平,由司法人员管理机构独立决定,而不应当完全按照行政级别由行政机关或行政管理部门来确定。检察机关的人员应当按照法律赋予检察机关的职权及其实际需要进行分类,明确规定不同岗位的职责权限,形成职权之间的监督制约机制,而不应当完全按照行政管理的模式进行上下级单向式的领导。对检察机关和检察人员的考评更应当符合司法工作的实际,有利于激励、培养、造就和使用高素质专业化司法队伍。

  3,重新划分司法管辖区,使其不与行政辖区重合一致。即根据司法自身的特点,打破现有的按行政区划设置司法机关的做法,改变现在的司法管辖区与行政区划完全重合的局面,在全国省区市以下划定独立司法管辖区,重新设置相应的基层检察院和地帀级检察院,以摆脱现在的地方检察机关对地方行政客观上存在的依附关系,从而有效地消除影响司法公正的种种弊端。

  4, 建立司法经费专项预算制度,确保检察机关经费的独立。重构司法管辖区和建立司法经费专项预算制度的目的是一致的,即保障司法公正,保证检察机关独立地行使职权,

  保障检察官享有应有的物质待遇和福利待遇,提高检察官的社会地位,纠正少数干警的不正之风,从而减少司法腐败现象。目前我国实行司法经费由中央统一管理的制度尚存在一定的困难。在当前情况下,可以实行中央和省两级统管司法经费的管理体制,从检察机关经费由省级统管、中央补助的体制,逐步过渡到司法经费由中央统一管理的体制。

  5,完善人大对司法的监督体系

  司法机关依法独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,这是宪法和法律规定的,而人民代表大会是我国的权力机关,一切机关由它产生,对它负责。这里,就必须协调好人大与司法机关的关系。检察官一经任命,便不得随意撤职、调换,强行辞职。原则上人大也不直接干涉检察机关的具体事务。重构司法管辖区之后,人大监督司法应把握以下几个原则:一是不干预司法程序进行的原则。监督必须依法进行,不得干预司法机关正在进行的司法办案程序。二是依法集体行使监督权的原则。人大对司法行使监督权必须依法集体行使职权,任何个人都不得以任何的形式要求司法机关这样或那样,防止监督权的滥用。三是监督不具体直接处理的原则。人大及其常委会对司法的监督,决不能"越俎代庖",也无权直接干涉司法独立行使职权,否则就会越权,越权监督将助长监督权的滥用。人大对司法的监督应当采取间接的方式,比如组织调查、听取报告、质询、询问等方式。四是事后监督的原则。一般主要是对已经发生法律效力的并确有错误的违法行为进行监督,监督司法的目的并非以监督取代司法,而是监督司法按照其自身的规律和要求运行,以最大限度地实现公正。

  三,大力推行主诉检察官、主办检察官制度。这是检察制度的一项重大改革,其核心是将检察机关传统的行政管理模式转化为司法业务运作模式,将集体负责制转化为检察官个人相对负责制。主诉、主办检察官制度的施行,使得真正能办案、能独立出庭的检察人员走上第一线,而不从事或不能从事办案工作的人员则成为行政、后勤或司法辅助人员。实践证明,主诉检察官、主办检察官制度的推行对有效解决当前我国检察体制层面存在的权力配置不适当,内部管理行政化,检察队伍非职业化起到很大的促进作用。

  我们必须要意识到检察机关不是由行政机构意义上的局、处、科等组成,而是由一定数量的主诉、主办检察官组成的。检察官在一定程度上享有对案件的独立处断权,它不同于行政机关内设部门的工作人员,后者强调逐层逐级的行政审批方可作出,前者无需这样的层级手续,检察官手中就握有独立处断权,他是作为检察机关的机构做出的。检察官或者独立履行国家检察权,或者在检察机关独立履行国家检察权的条件下作为检察机关的组成机构享有一定检察事务的独立处断权。无论检察官或检察机关独立履行检察权,检察官都应当就独立处断的检察事务对外独立承担法律责任。之所以如此,在于行政机关的内设机构是行政机关的职能分解与具体承担部门,而检察机关的职能分解与具体承担部门不是检察机关的内设机构,而是检察官。也正因如此,检察官才应当享有一定检察事务的独立处断权,由此检察官的机构属性得以正确展开,检察事务的效率才得以充分体现检察工作的运转规律。否则,检察机关就会成为一个行政机关而无异,检察官也就会和一般行政人员等同。一旦检察官缺乏机构属性,它就必然会成为行政权力的附庸,也就不能成为真正意义上的检察官。我国现在的检察官制度最大的弊病就在于没有认识和确立检察官的机构属性,才导致检察官头衔泛滥、

  因此建议修改《人民检察院组织法》及《检察官法》,明确规定检察官的内部独立性,为主诉检察官制的推行提供坚实的法律依据,同时也是为检察职能同司法行政管理职能相分离提供法律依据。同时建议对检察权可实行“三级配置”制,即明确规定检察委员会、检察长、检察官在检察工作中的权限和职责,逐步取消业务部门建制,变助理检察员为检察官助理,实行主诉检察官直接对检察长负责的办案体制。要完善检察官具体职权的设置,进一步理顺检察官同业务部门负责人、检察长和检察委员会的关系。解决主诉检察官制的法律依据问题后,根据相当性和渐进性的原则,逐步扩大检察官的职权,同时逐步限缩业务部门负责人、副检察长及检察长和检察委员会的职权,直到取消业务部门等行政建制,最终将检察权主要配置给检察长及检察委员会,并明确规定各自职权范围、建立健全责任制度,切实做到权责统一。

  四,完善检察机关的机构设置。

  目前检检察内设机构设置标准不统一,有的位价甚至是自称的。行政痕迹明显,司法属性暧昧。职能重叠、架空、冲突,权力分配不科学。极其不利于维护检察机关的司法形象,不利于检察职权的优化配置。

  内设机构是检察权得以具体落实的基本载体,反映了检察权在内部的基本架构和整体布局,内设机构名称的确定和改变,最直接地反映了检察机关对检察权配置的修变与调整,名称虽然是外壳,但内核是权力,名称的变化能对检察权产生非常重要的影响。十七大报告提出,要深化司法体制改革,优化司法职权配置。检察机关的职权优化必须从检察权的内部分配和内设机构的科学设立着手,必须牢固树立社会主义法治理念,以是否有利于强化检察机关的法律监督地位、是否有利于凸现人民检察院的法律监督职能为根本标准,依据检察职同司法行政事务相分离的原则,按照司法机关建设检察机关,逐步减少业务管理工作中的行政色彩,增强检察机关的司法属性。以此考量、整合、设定检察机关的内设机构。在此基础上,应从以下四方面着手:

  1统一标准。应严格依照职能标准确定业务机构,具体可分为三大类别七个部门:侦查职能类设反贪部门和渎检部门;刑事追诉职能类设审查逮捕部门和公诉部门;诉讼监督职能类设刑诉监督部门、民行监督部门、控告申诉部门。对具体内设机构的数量,笔者以为必须突出诉讼监督职能,同时应简繁适度,不宜过细。同时执行主诉主办检察官负责,领导检察官助理和书

  记员工作制。

  2统一名称。内设业务机构的名称极有必要进行统一、规范。废除与行政机关内设机构的名称相似局、处和科名称,废除内设机构的负责人自己聘任自已发证,且无法律地位的做法,改由国家权力机关任命。内设机构可统一称为厅或署、室,负责人称“长”或“主任”,上下统一称谓。规范统一的名称对检察权的统一规范必将产生积极作用,一是便于突出检察机关司法属性,淡化行政色彩;二是有助于与相关司法机关做工作衔接;三是能更好地增强检察官的身份保障,有助于检察官更好地独立行使职权。

  3、统一位阶。检察机关的各内设部门,应当进行平等的职级设置,因为各项职权不论是自侦权、公诉权还是监督权在法律上都是平等的,不宜在内部划出等级高下,这样才有利于检察权的配置,也才有利于整合资源促进检察机关更好地履行检察职能。

  4、统一规划禁止随意建立机构和确定名称。逐步减少机构的数量。机构更名或设置必须经过反复的实证调查和理论研究,有一个通盘考虑和整体构架,不管是哪个机构的调整或名称改变,必须置于强化法律监督职能的总体框架中去审视,要把各业务机构作为密切关联的整体进行宏观考量,按照统一标准和要求确定、变更名称,尽量避免因名称变更引发的职能冲突和运行不协调问题。

  五,在宪政制度下落实检察官的机构属性,加强对检察官的统一管理

  当前我国的检察官队伍是一支非基于机构属性认识而构建的检察官队伍,与具有机构属性意义的检察官有较大的距离。

  检察人员分类要建立在对检察事务分类的基础上的人员划分,按照检察事务运作规律而进行的,不能想当然的随意而为。也就是说,要先完成对所有的检察事务的分类,具体地说,应当围绕案件办理这个核心,先对原有检察人员所共同干的事进行梳理,检察长、副检察长、主诉、主办、主侦、检察员、助理检察员、书记员、法警对一个案件在检察阶段的所有工作,究竟各自承担什么具体内容,对这些内容再从总体上归为检察官、检察事务官、检察行政官三大类所干的事,也就是说原有相互交叉、职责不清的工作状况要因此而梳理清楚。然后根据检察官、检察事务官、检察行政官所应干的事来筛选和划分原有的检察人员,从而完成对检察人员的分类。也只有这样,我们才能最终真正实现对检察官机构属性的完整塑造。

  我国是单一制国家,检察官代表国家维护国家法制的统一实施而从事法律监督工作。在检察人员分类管理制度下的检察官首先应当是为数不多,其次是代表国家在人民检察院独立履行法律监督职责这一制度下独立承担法律责任的机构。因此,国家应当加强对检察官的统一管理,将检察官的任免权收回到至少上一级人民代表大会常务委员会行使。对检察官当中级别较高的、担负职责较重的一类检察官则应当由较高一级人大常委会任免,要打破现有按行政辖区设置人民检察院的模式,在全国按照诉讼规律划分为若干个横纵有序的检察辖区,在必要的地区可以设置检察官办事处履行职责。只有这样,检察官才能真正符合检察规律履行法律赋予的检察职能,才能建设出一支科学合理的检察官队伍,才能科学配置好检察官这个机构的规模与数量。

  另外,我们要在宪政的基础上,用法律的形式确认检察官的独立人格,在国家层面真正落实检察官非经法定事由、非经法定程序不得降级、免职、开除的制度。明确规定检察官代表国家履行人民检察院的具体职能,形成检察官专门的纵向职务层级序列,而不能套用行政级别去实施管理。检察官的考核应当纳入到上一级人民代表大会常务委员会的职能当中去,在相应的检察官任免机构内部设立独立的检察官考核委员会,这样才能实现检察官考核与任免的相互统一,不至于出现考核与任免的人为机械隔离,才能更为符合检察官机构属性的设置原则。

  要建立检察官的分类管理制度。检察官的分类管理是检察职能与司法行政职能分离的必然要求。根据行使检察权主体的不同,可对检察人员实行检察官、书记员、司法行政人员、司法警察等四种序列的分类管理框架。对从事职务犯罪的侦查、审查逮捕、出庭公诉工以及民事行政检察、监所检察等主要业务部门的主要检察人员授予检察官;改变把书记员当作检察官后备军的管理制度,设立独立的检察书记官序列,书记员在检察工作中要服从检察官的指挥。司法警察纳入警官系列。其他检察人员列入司法行政人员,纳入公务员系列。

  六,建立健全监督制约机制,从根本上强化法律监督职能

  监督和被监督是一个政治意义上永恒的话题,如何更好地发挥监督的效能,关键在于要理顺监督和被监督的关系。检察机关的法律监督职能要得到充分发挥,就必须梳理清楚检察机关和接受检察机关监督的对象之间的关系。如果按照行政级别的模式去考虑监督,那么就容易出现监督无力的现象。行政架构的最核心原则是上命下从,纵向层级分明,不能越级办事。我国当前检察机关和其它行政机关彼此都是行政层级树上的不同分叉,检察机关也就自然难以摆脱行政模式的束缚。问题的关键还是在于没有认识和确立检察官的机构属性,如果检察官的机构属性得以落实,检察官代表的将是国家,它是行使国家检察权的一个机构,被监督者的级别再高也高不过国家利益。只有建立在这个基础上来设置检察官,检察机关法律监督的职能才能淋漓尽致地发挥出来。从我国实际出发,可以从三个方面加强对检察权行使的监督:(1)切实加强人民代表大会和上级检察机关对下级检察机关活动的监督。(2)通过建立专门的监察机构,负责对办案人员执法情况和办案的质量进行监督,加强对不起诉制度的监督制约和进一步完善检察机关自侦案件监督制约制度等加强内部监督。(3)完善检察机关的内部制约监督机制。既要发挥检察官的主观能动性,又要加强制约,作到权责分明。首先要加大对检察人员违法、失职行为的惩戒力度;其次,实施错案责任追究制,以促进检察官严格、公正执法。

  匕,改革检察委员会

  检察委员会的法律地位权威,对于促进检察职能与司法行政管理职能分离的改革将发挥十分重要的作用。故专章提出如下改革意见

  1,根据维护法制统一的职能要求,应当确立检察机关垂直领导体制。

  检察机关的法律监督职能在于监督法律的实施,维护法制的统一。法制的统一性,需要由立法权的集中性加以保障,而不能法出多门。同立法权的集中性相适应的,是法律监督的相对集中性和统一性。根据宪法第58条的规定,立法权由全国人民代表大会和它的常务委员会行使。国务院制定的行政法规、地方制定的具有法律效力的法律规范,是对国家法律的实施,而不是国家律的本身,因而地方制定的法律规范本身也属于法律监督的范围,对地方制定的法律规范的监督权是法律监督权的重要内容之一。各级人民检察院的法律监督活动,是对宪法和法律负责,对统一行使立法权的最高国家权力机关负责。在市场化日益发达的今天,地方在中央统一领导下也具有自身的利益,检察机关的人、财、物控制在地方,双重领导体制造成了检察权的地方化、行政化和宽泛化。双重领导体制赖以建立的政治经济环境已经改变,检察机关对地方破坏法制统一的现象无法有效监督,建立垂直领导体制对维护法制统一具有重要意义。至于各级检察院和地方权力机关的监督协作关系有必要建立,但应该改变现行的领导关系。检委会作为内部的业务领导机构应该直接由上级业务领导机构的检委会领导,这也是检察机关垂直领导在业务上的主要内容之一。

  2, 根据司法职业化要求,应当改变人大常委会最终决定机制。

  《人民检察院组织法》第三条规定,检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。这个规定既突出了检察长在检委会中的法律地位,同时又体现了集中决策的民主基础和对检委会职权在某种程度上的制约。其旨在防止检察长个人独断专行,促进检委会决策的科学化、规范化、弥补个人素质方面的不足,确保司法公正。但是,司法是与立法相对应的活动,司法的主要职责就是根据法律进行判断,正确适用法律。允许人大常委会行使检察机关的权力,从而打破了现行《宪法》对国家权力的合理划分,违反了国家机关之间权限划分的宪法定位。人民代表大会代表人民统一行使国家权力,并不意味人民代表大会可以集立法、行政、司法等权力于一身。根据司法职业化要求,检察工作具有很强的专业性,执法中的司法解释权又在最高人民检察院,所以人大常委会或者很难及时准确作出决定,或者可能由于没有亲自参加案件的处理对整个案情并不了解,仅听信一面之词而作出不适当的决定。这种由人大常委会做出最终决定的机制打乱了宪法确立的国家权力的合理分工,而且也与人民检察院独立行使检察权的宪法原则相抵触。作为监督主体的人大常委会客观上参与了作为被监督对象的人民检察院的具体事务的决策,其结果必然会导致人大常委会陷于自己监督自己的尴尬局面。改变这种由人大常委会做出最终决定的机制,这既有利于防止决策失误损害人大常委会的威信,也有利于增强人民检察院的责任感。

  3,提高检察委员会的决策地位 ,将检察委员会由现在的虚设改为实体制。

  根据检委会工作的日常化要求,检委会设置专职化机构。检委会成为内部业务领导机构,具体行使着部分案件的合议职能、政策法律实施的指导职能、业务督察职能以及业务咨询职能。长期以来,检委会以会议形式存在,是一种抽象的组织,由兼职或合署的办事机构承担会前会后组织服务工作,检委会总体工作质量和效率不高。尽管《组织条例》第四条赋予了检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题的职责和权力,但在司法实践中还是普遍出现基层检察委员会决策定位边缘化的现象。针对新形势下检察工作的发展,检委会承担起了综合性的业务领导职能,尤其是业务指导、督察和咨询职能需要经常行使,以前那种会议制形式不符合日常职能的行使需要。检委会设置必须专职化、日常化,将业务指导和监督提上日常工作程序中,以便于提高业务水平和办案质量。专职的检委会机构可以对提交检委会作出实体决定的案件进行充分的预审,以便于在检委会全体成员例会上进行合议和裁决;可以针对现实中的复杂社会问题进行研究,确定实施法律的方式和力度,可以对办案部门在事务中遇到的疑难进行必要的研究,提出执法意见,以便于办案人员独立、准确地行使法律监督权。凡规定属于检察委员会议事范围的事项未经检察委员会讨论决定的一概无效;

  4,专职的检委会机构和定期的例会制度相结合,检察委员会成为检察长领导下的检察业务领导部门。

  专职的检委会机构的设立解决了业务指导、监督、咨询职能的日常化要求,能够对需要合议的案件进行充分的预审,也能够实现对下级检委会决定的复议请求进行决定。但是专职的检委会机构也不宜过大,各业务部门仍然需要大量有水平的检察官从事一线工作,专职检委会机构也需要不断地得到具体业务部门的反馈和支持,事关全院的重大决定也需要发扬民主;因而组成全院检察委员会例会是行使最高业务决策权的方式。全院检察委员会由检察长、专职委员、副检察长、各业务部门负责人以及其他业务骨干组成。全院检察委员会实行例会制,半月至一月举行一次为妥,讨论合议需要作出实体决定的案件,就重要的法律政策实施规则进行表决通过,制定内部业务规范,反映、集中业务工作中的问题以及其他重要业务事项。

  专职委员会日常工作和全院委员会例会制相结合形成了新型的检察长领导下的检察委员会制度。新型的检察委员会实行检察长领导下的民主集中制,检察长拥有最终决定权,接受上级检察委员会的领导和指导。根据具体职能不同,民主集中制的实现方式也有所不同,对于合议案件实行合议制原则,检察长和一般委员享有同等的表决权,以使之符合审判权行使的要求。其他重大决定,在充分发扬民主的基础上,检察长有最终的决定权。但是就各决策的正确性,一定比例的检委会成员可联名向上级检察委员会提出复议申请,由上级检察委员会做出决定。

  对现有的各基层检察院普遍存在的党组会、院务会和检察长办公会等其他内设决策机构的议事规则予以修改完善,淡化乃至去除上述决策机关中属于检察委员会议事范围的内容,

  从制度上明晰上述决策机构和检察委员会议事范围的边界,理顺检察机关内部各决策机构之间的相互关系; 5,确立和完善检察委员会制度落实和运行情况的考核监督机制。现行的检察委员会虽然有相对完备的制度规定,但是依然出现决策地位边缘化的现象,其原因就在于相关的制度规定没有得到严格的落实。为此,笔者认为建立上级检察院对下级检察院的检察委员会制度落实和运行情况的考核监督机制,不仅可以有效地督促下级检察院严格落实检察委员会制度的各项规定,而且有利于上级检察院加强对下级检察院检察委员会的监督和指导力度。

  6, 改革委员任职标准,提高委员素质

  专职的检委会机构和专职的委员成为检察长领导下业务工作的核心,对整个检察业务质量负责。专职检委会成员由具有较高法律政策水平、丰富办案经验、较强协调管理能力的资深和优秀检察官组成,任职资格有较高的要求,注重工作实绩和政策法律理论水平。通过可量化的业务和理论指标进行选任,通过较高的待遇和决策权威吸引优秀检察官加入,通过个人指导和咨询意见质量、合议水平、监督力度和效果进行考核和评定工作实绩,实行委员职务保障和优进劣汰制度,建立起开放、公平的进出机制,确保专职检委会机构发挥出最高的业务水平。

  7,根据检察权的法律监督属性,检委会应当成为内部的业务监督机构。

  没有放权,就没有效率,但是只有放权而没有监督,就无法避免检察权的滥用。因此,在放权检察官独立行使检察权的同时应当建立完备有效的监督机制,以保证检察权的正确行使。现行的监督机制是通过两个方面实现对办案人员的监督制约的。其一是设置中间环节,即通过部门之间的分权,防止一个部门在办案中权力过大,并在同一部门内部设置层层把关的环节,防止一个人决定案件。其二是通过纪检监察部门处罚违法违纪的办案人员,教育办案人员严格遵守办案纪律,在办案中保持廉洁。这两种方法,在防止检察权滥用方面,确实发挥了积极的作用。但是:第一,设置中间环节分散检察权的做法,是以丧失效率为代价来保障检察权正确行使的。在案件增多、办案时限紧的情况下,这种做法已经不能适应及时办理案件的需要。第二,纪检监察部门的任务主要是从廉洁自律和遵纪守法的角度,查处检察人员的违法违纪行为。这些工作虽然是十分必要的,但是由于纪检监察部门并不直接接触案件,工作重心不是案件办得对不对,而是其中有没有贪赃枉法、违法违纪行为,难以发挥对案件办理情况的监督职责,难以保障检察权行使的正确性。

  因此有必要对现行的检察机关内部监督制约的运行模式进行改革和完善,由检委会承担起业务监督职能。检委会成员是熟悉检察业务和办案流程的人员,且具有全面的法律专门知识和较高的政策素养,有能力对行使检察权的情况进行监督,对办案人员在办案过程中遵守法律的情况即办案行为的合法性进行审查。作为案件督察部门,检委会有权了解办案部门所办案件的情况,办案部门和办案人员应当有义务如实提供案件督察部门要求提供的情况。对于正在办理的案件,经检察长批准,案件督察部门也应有权要求办案人员就某些情况作出说明。检委会作为业务领导机构承担起业务监督职能,有利于业务水平的提高和对错案的及时补救

  七成立“司法行政管理部”。实行分类管理后,要相应地设立司法行政管理部门,专门管理检察机关内部的非司法性工作,即司法行政事务。“司法行政管理部”不仅要行使检察机关内部基本的司法行政管理职能,如从事政工、行政装备、档案管理等行政事务,还可负责检察机关同人大、法院及行政机关的联系。在条件成熟后,可考虑将一些服务性的工作推向社会,实行社会化服务。

  构检察机关内设机构名称变迁之思考----中国法治三十年网络征文优秀奖

  作者:梁晓淮? 姚宏科??

  防

  俞静尧.检察权的利益分析[M].北京:中国人民公安大学出版社,2007:131.

  [3] 张智辉.检察权研究[M].北京:中国检察出版社,2007:108.

  [4] 谢鹏程.论检察机关内部机构的设置[J].人民检察,2003(3).

  * 作者系北京市朝阳区人民检察院法律政策研究室副主任,北京大学法学院经济法研究生,

  论检察官的机构属性

   [2] 参见裘索著《日本检察制度》,商务印书馆出版,2003年12月第1版第25页。

  [4] 参见最高人民检察院政治部主编《检察队伍建设》2004年第2期(总第49期)

  [6] 参见《中美检察制度比较研究》,何家弘著,中国检察出版社1995年英文版,第37页。

  [9] 参见何勤华主编《检察制度》—中国近代法学译丛,中国政法大学出版社2003年5月第1版第34页。

  参考书目:

  2、《各国司法体制简介》,张福森主编,法律出版社2003年12月第1版;

  3、《当代司法体制研究》,宋英辉、郭成伟主编,中国政法大学出版社2002年11月第1版;

  4、《检察制度》,何勤华主编(中国近代法学译丛),中国政法大学出版社2003年5月第1版;

  5

  6、《检察队伍建设》,最高人民检察院政治部主编,2004年第2期(总第49期)。

  《检察理论研究成果荟萃》 中国检察理论研究所主编(2000年11月)

  2、贺卫方《中国司法管理制度的两个问题》《中国社会科学》1997年第6期

  沈德咏:“司法体制改革略论”,《法学》,1996年第8期。

  [8]王利明:《司法改革研究》,法律出版社2000年,

  程竹汝:《司法改革与政治发展》,中国社会科学出版社2001年版,第302-305页。

  [6]孙霞:主编《当代法学前沿问题研究》,人民法院出版社

  [7]谭世贵:《中国司法改革研究》,法律出版社2000年,第106-107页。

  俞静尧.检察权的利益分析[M].北京:中国人民公安大学出版社,2007:131.

  主要参考资料

  1、《检察理论研究成果荟萃》 中国检察理论研究所主编(2000年11月)

  2、贺卫方《中国司法管理制度的两个问题》《中国社会科学》1997年第6期

  3、苏力《法院的审判职能与行政管理朱》

  载《依法治国与司法改革》 中国法制出版社1999年9月版

  4、龙宗智《论检察机关的性质与检察机关的改革》《法学》1999年第10期

  5、龙宗智《论依法独立行使检察权》 《中国刑事法杂志》2002年第1期

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