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市场化进程中地方政府的定位、现状与改进

更新时间:2014-10-29:  来源:毕业论文
市场化进程中地方政府的定位、现状与改进
内容摘要:从官僚制与新公共管理的比较出发可以看出,当代中国地方政府面对着追求效率与公平的双重目标取向。这一过程与市场化进程相伴相生。基于行政体系的目标取向,本文透析了市场化进程中地方政府的基本定位。与基本定位相抵牾的突出表现是地方保护主义。地方保护主义滋生的根本原因是效率与公平的缺失。最后,本文试图给出改进的基本措施。
        关键词:地方政府   市场化   新公共管理   公共性   官僚制
       
        当代中国地方政府面对着追求效率与公平的双重目标取向。这一过程与市场化进程相伴相生。基于行政体系的目标取向,本文透析了市场化进程中地方政府的基本定位、现状与改进措施,希望通过本文的研究,能够对地方政府在经济市场化进程中充分发挥主导作用有所帮助。
       
        研究背景
       
        中国的市场化是一个政府主导型的市场化,政府在这一进程中起着关键的作用(陈天祥,2001)。改革开放以来,中央以“放权让利”作为改革的主要内容,将某些权力下放给地方和企业,1980年开始,进行了以“分灶吃饭”为主要内容的财政体制改革:1980年实行“划分收支、分级包干”体制;1986年实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制;1988年起对全国37个地区(不含广州、西安两市)分别实行6种财政包干制,即收入递增包干制、总额分成包干制、总额分成加增长分成包干制、上解额增半包干制、定额上缴包干制、定额补助包干制(王绍光等,1993)。1993年起又实行分税制财政体制。地方政府的财政体制改革顺应了市场化的要求,一定程度上解决了经济转型难题,保障了该地区经济的持续增长。由此可见,随着改革的深入,地方政府的政策扶持和对市场化进程的引导,也使其独立利益主体地位逐渐明显,与中央政府间的权力纷争更加激烈。
       
        官僚制与新公共管理:比较视角的要义解读
       
        20世纪70年代末80年代初,西方国家相继掀起了一场“新公共管理运动”。欧文•休斯指出,“公共行政的僵死的、等级制的官僚制组织形式曾经支配了整个20世纪漫长的时期,如今正转变为公共管理的弹性的、以市场为基础的形式。传统的公共行政已经从理论和实践上受到了质疑,新公共管理的应用意味着在公共部门中出现了一种全新的典范。”与传统以威尔逊、古德诺的政治与行政二分法和韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同,新公共管理思想以经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础,主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率,在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平,强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。显然,新公共管理突破了传统的政治统摄行政的思维范式,经济学的视角为转变僵死的官僚制提供了独特理论基础。
        与韦伯将官僚制归结为六大特征不同,欧文•休斯概括为四点:一是政府按照等级制、官僚制进行组织。严格遵守这些原则,可以提供使组织正常运作的最佳方法。二是政府一旦介入到某一再政策领域内,就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者。三是政治与行政能够相互分离。政治发挥的是制定政策的作用,行政应该是执行命令的工具。四是公共行政是行政管理的一种特殊形式,因此,它需要一种终身的、能够同样为任何领导人服务的职业官僚(王绍光等,1993)。随着后工业化时代的发展,官僚制日益为繁杂的社会事务所累,低效率的运行模式逐渐无法满足高负荷的物质技术手段要求,经济走向持续衰弱。为突破官僚体制的被质疑状态,将市场的主导思想引入政府管理之中,同时也使政府管理适应并扶持市场化进程。
        第一,在公共行政中引入市场机制和思维。市场在私营部门存在的同时,也在公共部门内部存在。将在公共部分出现的市场称之为系统,例如:教育系统、职业训练系统、心理卫生系统等等。然而它们同金融系统、保健系统一样在本质上都是市场。所以,市场规律既可以解释私营部门的存在方式,又可以提供分析公共系统运行的方法,在公共系统上运用市场为导向的思想,便能在公共治理方面获得重要的突破,从而获得公共行政的新思维。
        第二,政府发挥掌舵的作用,而不是划桨的作用。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌,并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道”。在日常管理中,社会健康良性的发展得益于家庭、学校、志愿组织和企业的协同配合,因而政府最基础的作用之一就是引导这些社会机构和组织健康发展,政府的角色绝不是简单的执行者,而应向战略决策者复归。其中所谓的集中精力积极掌舵的政府将决定其社区、州和国家的发展前途。它们应该而且必须进行更多的决策从而使得更多的社会和经济机构行动起来,健全其身,健康发展。
        第三,健全行政管理法规和各项工作制度。其一,要进一步建立和完善行政机关的组织法、编制法、行政诉讼法、国家公务员条例等,使一切行政活动都具有基本的规范和程序,各级行政机关明确职权和责任,上下左右关系理顺,各司其职,各尽其责。其二,要建立和完善日常工作制度,这也是提高行政效率不可缺少的重要保证。这些工作制度包括催办通报制度,正规的公文制度,岗位责任制度,考核奖惩制度等等。特别是严格工作责任制,明确划分责权,做到责权统一,从制度上杜绝敷衍塞责、拖拉扯皮、争功诿过的现象。除此之外,还要强调利用信息化手段加强政府的有效管理,使政府的各项监管工作更加严密、有效,服务更加便捷、高效,把各级政府建设成为廉洁、勤政、务实、高效的政府。
        第四,着力提升政府公信力。党的十八大报告明确指出,要“创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力,推进政府绩效管理”,为在新时期进一步提高政府公信力提出要求。公共权力的民主化运行,前提是获得牢固的合法性依据,这就昭示了民众的同意和支持乃是政府行为之根本。政府的公信力,正是社会公众对政府公共权力运行效果的晴雨表,反映政府责任与民众利益的相关度。失信于民的政府及其行为,合法性必将受到怀疑而存在危机。
        第五,建立有力的政策执行机制。为了防止政策在执行中发生“变异”,必须以有效的政策监控来保证执行力。从政策被执行的整个环节来看,政策监控首先需要一套可行的政策监控标准作为基准线,对照政策执行行为进行纠偏,并形成相应的调整措施,防止政策因变异而失灵。同时,启动有效的监督反馈系统,形成全方位、多层次的监控网络,使政策执行的过程都置于阳光之下,增加行政执行的透明度和公开性。在政策执行有可能出现失误时,风险预警机制及时响应,对行政执行即将出现的偏差进行矫正,并及时跟踪和监控。最后,严格的责任追究机制将用于惩罚导致政策失误者,将责任具体落实到部门和个人,明确责任的承担者。
       
        我国行政体系的目标取向:双重超越的价值旨归
       
        我国正处于社会主义市场经济体制逐步建立和健全的发展阶段,因而官僚制并不是过于冗杂,而是不够因时制宜。信息化社会的迅速崛起使传统官僚制疲于奔命,而市场化机制的蓬勃发展正为重新审视官僚制提供了一种合宜的视野。对于官僚制的功用存在重新认识,批判继承和创新超越的关键性问题。这个问题亟待明确处理的原因在于我国仍处于法制不完善阶段,不能够在社会主义法制未健全之时,就将存在于我国社会多年并做出重要贡献的“官僚制”弃之敝履,即使其过分强调层级节制体制,过分强调人员的稳定性等的特点使它在现阶段没有足够的运行空间和必要。需要遵循事物发展的规律,不能在未开始专业化时,就预先批判‘专业人员国家’问题”(刘熙瑞,1998)。目前政府行政体制改革处在实践导向背景下的反思阶段,官僚制的短期失效现象不应成为其自我否定的内在阻碍。无论是泰勒的科学管理时代,或梅奥的行为科学时代,还是当今系统理论时代,一切组织模型设计、决策导向、公务员行为规范的理论和实践都始终围绕着一个中心即高效率的中心议题。
        从行政体系的目标定位的重要性来看,行政体制改革处于政治体制改革与经济体制改革联结的位置,行政体系的目标定位直接影响政治体制改革与经济体制改革如何配套进行的思路,因而在研究企业改革时,必须要研究下放权力、政企分开、转变职能等问题,同时在研究行政机构改革期间,也必然要研究其转变职能、政企分开、下放权力等问题的原因。行政体系的改革是政府管理能力提升的重要组成部分,改革的具体做法在于对目标取向进行细节化的分析和运作。
        第一,效率:中国行政体系的先在目标取向。西方传统行政理论衡量行政发展的主要指标之一是效率。在理论和实践中之所以坚持这种观点,有其具体原因:这是与整个社会大环境密切相关的。社会处于经济加速发展时期,效率的提高对于整个社会发展的贡献极为显著。效率地位的彰显是以精确的、机械的、理性的形式来表现的。同时,这也进一步体现在社会发展的深层,使得在一个时期整个社会都会以效率为最主要的价值目标,公共部门也不能例外。当然,伴随着经济社会的快速发展,“效率至上”原则在公共行政领域的弊病也不断地体现出来:比如,它过度抑制了下层管理者的人性需求、主动性与创造性;它忽视下层管理者及被管理者的参与等等。但这并不排斥效率原则在社会转轨期的先在性。因而如何引导效率至上原则在社会正常发育中发挥正面的引导作用则需要政府的主导。政府欲在高速增长时期成功发挥其作用,必须具备一个有效能的行政系统,这是其运转的关键所在。高效能的行政系统体现在:其一在于政府决策民主化和科学化;其二在于政府拥有足够的能力来制定政策,拥有足够的权威来推行政策并使政策深入人心(任晓,1994)。作为追赶型现代化的典型国家,我国处在追赶发达国家的历史征程中,短期内的现代化目标势必遭遇长期的来自诸如经济全球化的挑战。在谈论这一问题时首先需要考虑的是我国当前所处的历史时期。离开这一点,任何的探讨也只能是理论上的探讨而已。
        第二,公平凸现:中国行政改革的基本价值原则。公共性可做分解式的注释,“公”为公平,“共”为共同,即在社会生活中公共权力、行政、管理事务和意志等的开放性和可进入性。著名政治学者胡伟曾经指出,中国的改革在总体上应达成政治民主化、行政集权化和政治经济二元化的“三位一体”目标(刘国锋等,2010)。虽然现代化的过程逐步形成行政权力的集权化,但是,由于政治与行政之间根本无法剥离的亲密关系(在我国这一点表现的尤为明显和突出),政治民主化和行政民主化的趋势也是无法阻挡的。而政治上的集权化与行政上的分权化又是一对矛盾,制约着政策决策与政策执行的高效运行,造成政治资源的浪费且于政治权威的维护无益。我国行政改革在借鉴西方官僚制理论的同时,更重要的是不再走其曾经走过的弯路,避开不相协调的部分结合我国具体的实际,内化为我国行政体系构建的道路。而且,没有公共性支撑的效率是没有根基的。在利益集团作用彰显的今天,这种效率可能建立在对普通民众利益吞噬的基础之上,这违背行政体系构建的初衷。内容摘要:从官僚制与新公共管理的比较出发可以看出,当代中国地方政府面对着追求效率与公平的双重目标取向。这一过程与市场化进程相伴相生。基于行政体系的目标取向,本文透析了市场化进程中地方政府的基本定位。与基本定位相抵牾的突出表现是地方保护主义。地方保护主义滋生的根本原因是效率与公平的缺失。最后,本文试图给出改进的基本措施。
        关键词:地方政府   市场化   新公共管理   公共性   官僚制
       
        当代中国地方政府面对着追求效率与公平的双重目标取向。这一过程与市场化进程相伴相生。基于行政体系的目标取向,本文透析了市场化进程中地方政府的基本定位、现状与改进措施,希望通过本文的研究,能够对地方政府在经济市场化进程中充分发挥主导作用有所帮助。
       
        研究背景
       
        中国的市场化是一个政府主导型的市场化,政府在这一进程中起着关键的作用(陈天祥,2001)。改革开放以来,中央以“放权让利”作为改革的主要内容,将某些权力下放给地方和企业,1980年开始,进行了以“分灶吃饭”为主要内容的财政体制改革:1980年实行“划分收支、分级包干”体制;1986年实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制;1988年起对全国37个地区(不含广州、西安两市)分别实行6种财政包干制,即收入递增包干制、总额分成包干制、总额分成加增长分成包干制、上解额增半包干制、定额上缴包干制、定额补助包干制(王绍光等,1993)。1993年起又实行分税制财政体制。地方政府的财政体制改革顺应了市场化的要求,一定程度上解决了经济转型难题,保障了该地区经济的持续增长。由此可见,随着改革的深入,地方政府的政策扶持和对市场化进程的引导,也使其独立利益主体地位逐渐明显,与中央政府间的权力纷争更加激烈。
       
        官僚制与新公共管理:比较视角的要义解读
       
        20世纪70年代末80年代初,西方国家相继掀起了一场“新公共管理运动”。欧文•休斯指出,“公共行政的僵死的、等级制的官僚制组织形式曾经支配了整个20世纪漫长的时期,如今正转变为公共管理的弹性的、以市场为基础的形式。传统的公共行政已经从理论和实践上受到了质疑,新公共管理的应用意味着在公共部门中出现了一种全新的典范。”与传统以威尔逊、古德诺的政治与行政二分法和韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同,新公共管理思想以经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础,主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率,在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平,强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。显然,新公共管理突破了传统的政治统摄行政的思维范式,经济学的视角为转变僵死的官僚制提供了独特理论基础。
        与韦伯将官僚制归结为六大特征不同,欧文•休斯概括为四点:一是政府按照等级制、官僚制进行组织。严格遵守这些原则,可以提供使组织正常运作的最佳方法。二是政府一旦介入到某一再政策领域内,就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者。三是政治与行政能够相互分离。政治发挥的是制定政策的作用,行政应该是执行命令的工具。四是公共行政是行政管理的一种特殊形式,因此,它需要一种终身的、能够同样为任何领导人服务的职业官僚(王绍光等,1993)。随着后工业化时代的发展,官僚制日益为繁杂的社会事务所累,低效率的运行模式逐渐无法满足高负荷的物质技术手段要求,经济走向持续衰弱。为突破官僚体制的被质疑状态,将市场的主导思想引入政府管理之中,同时也使政府管理适应并扶持市场化进程。
        第一,在公共行政中引入市场机制和思维。市场在私营部门存在的同时,也在公共部门内部存在。将在公共部分出现的市场称之为系统,例如:教育系统、职业训练系统、心理卫生系统等等。然而它们同金融系统、保健系统一样在本质上都是市场。所以,市场规律既可以解释私营部门的存在方式,又可以提供分析公共系统运行的方法,在公共系统上运用市场为导向的思想,便能在公共治理方面获得重要的突破,从而获得公共行政的新思维。
        第二,政府发挥掌舵的作用,而不是划桨的作用。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌,并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道”。在日常管理中,社会健康良性的发展得益于家庭、学校、志愿组织和企业的协同配合,因而政府最基础的作用之一就是引导这些社会机构和组织健康发展,政府的角色绝不是简单的执行者,而应向战略决策者复归。其中所谓的集中精力积极掌舵的政府将决定其社区、州和国家的发展前途。它们应该而且必须进行更多的决策从而使得更多的社会和经济机构行动起来,健全其身,健康发展。
        第三,健全行政管理法规和各项工作制度。其一,要进一步建立和完善行政机关的组织法、编制法、行政诉讼法、国家公务员条例等,使一切行政活动都具有基本的规范和程序,各级行政机关明确职权和责任,上下左右关系理顺,各司其职,各尽其责。其二,要建立和完善日常工作制度,这也是提高行政效率不可缺少的重要保证。这些工作制度包括催办通报制度,正规的公文制度,岗位责任制度,考核奖惩制度等等。特别是严格工作责任制,明确划分责权,做到责权统一,从制度上杜绝敷衍塞责、拖拉扯皮、争功诿过的现象。除此之外,还要强调利用信息化手段加强政府的有效管理,使政府的各项监管工作更加严密、有效,服务更加便捷、高效,把各级政府建设成为廉洁、勤政、务实、高效的政府。
        第四,着力提升政府公信力。党的十八大报告明确指出,要“创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力,推进政府绩效管理”,为在新时期进一步提高政府公信力提出要求。公共权力的民主化运行,前提是获得牢固的合法性依据,这就昭示了民众的同意和支持乃是政府行为之根本。政府的公信力,正是社会公众对政府公共权力运行效果的晴雨表,反映政府责任与民众利益的相关度。失信于民的政府及其行为,合法性必将受到怀疑而存在危机。
        第五,建立有力的政策执行机制。为了防止政策在执行中发生“变异”,必须以有效的政策监控来保证执行力。从政策被执行的整个环节来看,政策监控首先需要一套可行的政策监控标准作为基准线,对照政策执行行为进行纠偏,并形成相应的调整措施,防止政策因变异而失灵。同时,启动有效的监督反馈系统,形成全方位、多层次的监控网络,使政策执行的过程都置于阳光之下,增加行政执行的透明度和公开性。在政策执行有可能出现失误时,风险预警机制及时响应,对行政执行即将出现的偏差进行矫正,并及时跟踪和监控。最后,严格的责任追究机制将用于惩罚导致政策失误者,将责任具体落实到部门和个人,明确责任的承担者。
       
        我国行政体系的目标取向:双重超越的价值旨归
       
        我国正处于社会主义市场经济体制逐步建立和健全的发展阶段,因而官僚制并不是过于冗杂,而是不够因时制宜。信息化社会的迅速崛起使传统官僚制疲于奔命,而市场化机制的蓬勃发展正为重新审视官僚制提供了一种合宜的视野。对于官僚制的功用存在重新认识,批判继承和创新超越的关键性问题。这个问题亟待明确处理的原因在于我国仍处于法制不完善阶段,不能够在社会主义法制未健全之时,就将存在于我国社会多年并做出重要贡献的“官僚制”弃之敝履,即使其过分强调层级节制体制,过分强调人员的稳定性等的特点使它在现阶段没有足够的运行空间和必要。需要遵循事物发展的规律,不能在未开始专业化时,就预先批判‘专业人员国家’问题”(刘熙瑞,1998)。目前政府行政体制改革处在实践导向背景下的反思阶段,官僚制的短期失效现象不应成为其自我否定的内在阻碍。无论是泰勒的科学管理时代,或梅奥的行为科学时代,还是当今系统理论时代,一切组织模型设计、决策导向、公务员行为规范的理论和实践都始终围绕着一个中心即高效率的中心议题。
        从行政体系的目标定位的重要性来看,行政体制改革处于政治体制改革与经济体制改革联结的位置,行政体系的目标定位直接影响政治体制改革与经济体制改革如何配套进行的思路,因而在研究企业改革时,必须要研究下放权力、政企分开、转变职能等问题,同时在研究行政机构改革期间,也必然要研究其转变职能、政企分开、下放权力等问题的原因。行政体系的改革是政府管理能力提升的重要组成部分,改革的具体做法在于对目标取向进行细节化的分析和运作。
        第一,效率:中国行政体系的先在目标取向。西方传统行政理论衡量行政发展的主要指标之一是效率。在理论和实践中之所以坚持这种观点,有其具体原因:这是与整个社会大环境密切相关的。社会处于经济加速发展时期,效率的提高对于整个社会发展的贡献极为显著。效率地位的彰显是以精确的、机械的、理性的形式来表现的。同时,这也进一步体现在社会发展的深层,使得在一个时期整个社会都会以效率为最主要的价值目标,公共部门也不能例外。当然,伴随着经济社会的快速发展,“效率至上”原则在公共行政领域的弊病也不断地体现出来:比如,它过度抑制了下层管理者的人性需求、主动性与创造性;它忽视下层管理者及被管理者的参与等等。但这并不排斥效率原则在社会转轨期的先在性。因而如何引导效率至上原则在社会正常发育中发挥正面的引导作用则需要政府的主导。政府欲在高速增长时期成功发挥其作用,必须具备一个有效能的行政系统,这是其运转的关键所在。高效能的行政系统体现在:其一在于政府决策民主化和科学化;其二在于政府拥有足够的能力来制定政策,拥有足够的权威来推行政策并使政策深入人心(任晓,1994)。作为追赶型现代化的典型国家,我国处在追赶发达国家的历史征程中,短期内的现代化目标势必遭遇长期的来自诸如经济全球化的挑战。在谈论这一问题时首先需要考虑的是我国当前所处的历史时期。离开这一点,任何的探讨也只能是理论上的探讨而已。
        第二,公平凸现:中国行政改革的基本价值原则。公共性可做分解式的注释,“公”为公平,“共”为共同,即在社会生活中公共权力、行政、管理事务和意志等的开放性和可进入性。著名政治学者胡伟曾经指出,中国的改革在总体上应达成政治民主化、行政集权化和政治经济二元化的“三位一体”目标(刘国锋等,2010)。虽然现代化的过程逐步形成行政权力的集权化,但是,由于政治与行政之间根本无法剥离的亲密关系(在我国这一点表现的尤为明显和突出),政治民主化和行政民主化的趋势也是无法阻挡的。而政治上的集权化与行政上的分权化又是一对矛盾,制约着政策决策与政策执行的高效运行,造成政治资源的浪费且于政治权威的维护无益。我国行政改革在借鉴西方官僚制理论的同时,更重要的是不再走其曾经走过的弯路,避开不相协调的部分结合我国具体的实际,内化为我国行政体系构建的道路。而且,没有公共性支撑的效率是没有根基的。在利益集团作用彰显的今天,这种效率可能建立在对普通民众利益吞噬的基础之上,这违背行政体系构建的初衷。内容摘要:从官僚制与新公共管理的比较出发可以看出,当代中国地方政府面对着追求效率与公平的双重目标取向。这一过程与市场化进程相伴相生。基于行政体系的目标取向,本文透析了市场化进程中地方政府的基本定位。与基本定位相抵牾的突出表现是地方保护主义。地方保护主义滋生的根本原因是效率与公平的缺失。最后,本文试图给出改进的基本措施。
        关键词:地方政府   市场化   新公共管理   公共性   官僚制
       
        当代中国地方政府面对着追求效率与公平的双重目标取向。这一过程与市场化进程相伴相生。基于行政体系的目标取向,本文透析了市场化进程中地方政府的基本定位、现状与改进措施,希望通过本文的研究,能够对地方政府在经济市场化进程中充分发挥主导作用有所帮助。
       
        研究背景
       
        中国的市场化是一个政府主导型的市场化,政府在这一进程中起着关键的作用(陈天祥,2001)。改革开放以来,中央以“放权让利”作为改革的主要内容,将某些权力下放给地方和企业,1980年开始,进行了以“分灶吃饭”为主要内容的财政体制改革:1980年实行“划分收支、分级包干”体制;1986年实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制;1988年起对全国37个地区(不含广州、西安两市)分别实行6种财政包干制,即收入递增包干制、总额分成包干制、总额分成加增长分成包干制、上解额增半包干制、定额上缴包干制、定额补助包干制(王绍光等,1993)。1993年起又实行分税制财政体制。地方政府的财政体制改革顺应了市场化的要求,一定程度上解决了经济转型难题,保障了该地区经济的持续增长。由此可见,随着改革的深入,地方政府的政策扶持和对市场化进程的引导,也使其独立利益主体地位逐渐明显,与中央政府间的权力纷争更加激烈。
       
        官僚制与新公共管理:比较视角的要义解读
       
        20世纪70年代末80年代初,西方国家相继掀起了一场“新公共管理运动”。欧文•休斯指出,“公共行政的僵死的、等级制的官僚制组织形式曾经支配了整个20世纪漫长的时期,如今正转变为公共管理的弹性的、以市场为基础的形式。传统的公共行政已经从理论和实践上受到了质疑,新公共管理的应用意味着在公共部门中出现了一种全新的典范。”与传统以威尔逊、古德诺的政治与行政二分法和韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同,新公共管理思想以经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础,主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率,在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平,强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。显然,新公共管理突破了传统的政治统摄行政的思维范式,经济学的视角为转变僵死的官僚制提供了独特理论基础。
        与韦伯将官僚制归结为六大特征不同,欧文•休斯概括为四点:一是政府按照等级制、官僚制进行组织。严格遵守这些原则,可以提供使组织正常运作的最佳方法。二是政府一旦介入到某一再政策领域内,就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者。三是政治与行政能够相互分离。政治发挥的是制定政策的作用,行政应该是执行命令的工具。四是公共行政是行政管理的一种特殊形式,因此,它需要一种终身的、能够同样为任何领导人服务的职业官僚(王绍光等,1993)。随着后工业化时代的发展,官僚制日益为繁杂的社会事务所累,低效率的运行模式逐渐无法满足高负荷的物质技术手段要求,经济走向持续衰弱。为突破官僚体制的被质疑状态,将市场的主导思想引入政府管理之中,同时也使政府管理适应并扶持市场化进程。
        第一,在公共行政中引入市场机制和思维。市场在私营部门存在的同时,也在公共部门内部存在。将在公共部分出现的市场称之为系统,例如:教育系统、职业训练系统、心理卫生系统等等。然而它们同金融系统、保健系统一样在本质上都是市场。所以,市场规律既可以解释私营部门的存在方式,又可以提供分析公共系统运行的方法,在公共系统上运用市场为导向的思想,便能在公共治理方面获得重要的突破,从而获得公共行政的新思维。
        第二,政府发挥掌舵的作用,而不是划桨的作用。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌,并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道”。在日常管理中,社会健康良性的发展得益于家庭、学校、志愿组织和企业的协同配合,因而政府最基础的作用之一就是引导这些社会机构和组织健康发展,政府的角色绝不是简单的执行者,而应向战略决策者复归。其中所谓的集中精力积极掌舵的政府将决定其社区、州和国家的发展前途。它们应该而且必须进行更多的决策从而使得更多的社会和经济机构行动起来,健全其身,健康发展。
        第三,健全行政管理法规和各项工作制度。其一,要进一步建立和完善行政机关的组织法、编制法、行政诉讼法、国家公务员条例等,使一切行政活动都具有基本的规范和程序,各级行政机关明确职权和责任,上下左右关系理顺,各司其职,各尽其责。其二,要建立和完善日常工作制度,这也是提高行政效率不可缺少的重要保证。这些工作制度包括催办通报制度,正规的公文制度,岗位责任制度,考核奖惩制度等等。特别是严格工作责任制,明确划分责权,做到责权统一,从制度上杜绝敷衍塞责、拖拉扯皮、争功诿过的现象。除此之外,还要强调利用信息化手段加强政府的有效管理,使政府的各项监管工作更加严密、有效,服务更加便捷、高效,把各级政府建设成为廉洁、勤政、务实、高效的政府。
        第四,着力提升政府公信力。党的十八大报告明确指出,要“创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力,推进政府绩效管理”,为在新时期进一步提高政府公信力提出要求。公共权力的民主化运行,前提是获得牢固的合法性依据,这就昭示了民众的同意和支持乃是政府行为之根本。政府的公信力,正是社会公众对政府公共权力运行效果的晴雨表,反映政府责任与民众利益的相关度。失信于民的政府及其行为,合法性必将受到怀疑而存在危机。
        第五,建立有力的政策执行机制。为了防止政策在执行中发生“变异”,必须以有效的政策监控来保证执行力。从政策被执行的整个环节来看,政策监控首先需要一套可行的政策监控标准作为基准线,对照政策执行行为进行纠偏,并形成相应的调整措施,防止政策因变异而失灵。同时,启动有效的监督反馈系统,形成全方位、多层次的监控网络,使政策执行的过程都置于阳光之下,增加行政执行的透明度和公开性。在政策执行有可能出现失误时,风险预警机制及时响应,对行政执行即将出现的偏差进行矫正,并及时跟踪和监控。最后,严格的责任追究机制将用于惩罚导致政策失误者,将责任具体落实到部门和个人,明确责任的承担者。
       
        我国行政体系的目标取向:双重超越的价值旨归
       
        我国正处于社会主义市场经济体制逐步建立和健全的发展阶段,因而官僚制并不是过于冗杂,而是不够因时制宜。信息化社会的迅速崛起使传统官僚制疲于奔命,而市场化机制的蓬勃发展正为重新审视官僚制提供了一种合宜的视野。对于官僚制的功用存在重新认识,批判继承和创新超越的关键性问题。这个问题亟待明确处理的原因在于我国仍处于法制不完善阶段,不能够在社会主义法制未健全之时,就将存在于我国社会多年并做出重要贡献的“官僚制”弃之敝履,即使其过分强调层级节制体制,过分强调人员的稳定性等的特点使它在现阶段没有足够的运行空间和必要。需要遵循事物发展的规律,不能在未开始专业化时,就预先批判‘专业人员国家’问题”(刘熙瑞,1998)。目前政府行政体制改革处在实践导向背景下的反思阶段,官僚制的短期失效现象不应成为其自我否定的内在阻碍。无论是泰勒的科学管理时代,或梅奥的行为科学时代,还是当今系统理论时代,一切组织模型设计、决策导向、公务员行为规范的理论和实践都始终围绕着一个中心即高效率的中心议题。
        从行政体系的目标定位的重要性来看,行政体制改革处于政治体制改革与经济体制改革联结的位置,行政体系的目标定位直接影响政治体制改革与经济体制改革如何配套进行的思路,因而在研究企业改革时,必须要研究下放权力、政企分开、转变职能等问题,同时在研究行政机构改革期间,也必然要研究其转变职能、政企分开、下放权力等问题的原因。行政体系的改革是政府管理能力提升的重要组成部分,改革的具体做法在于对目标取向进行细节化的分析和运作。
        第一,效率:中国行政体系的先在目标取向。西方传统行政理论衡量行政发展的主要指标之一是效率。在理论和实践中之所以坚持这种观点,有其具体原因:这是与整个社会大环境密切相关的。社会处于经济加速发展时期,效率的提高对于整个社会发展的贡献极为显著。效率地位的彰显是以精确的、机械的、理性的形式来表现的。同时,这也进一步体现在社会发展的深层,使得在一个时期整个社会都会以效率为最主要的价值目标,公共部门也不能例外。当然,伴随着经济社会的快速发展,“效率至上”原则在公共行政领域的弊病也不断地体现出来:比如,它过度抑制了下层管理者的人性需求、主动性与创造性;它忽视下层管理者及被管理者的参与等等。但这并不排斥效率原则在社会转轨期的先在性。因而如何引导效率至上原则在社会正常发育中发挥正面的引导作用则需要政府的主导。政府欲在高速增长时期成功发挥其作用,必须具备一个有效能的行政系统,这是其运转的关键所在。高效能的行政系统体现在:其一在于政府决策民主化和科学化;其二在于政府拥有足够的能力来制定政策,拥有足够的权威来推行政策并使政策深入人心(任晓,1994)。作为追赶型现代化的典型国家,我国处在追赶发达国家的历史征程中,短期内的现代化目标势必遭遇长期的来自诸如经济全球化的挑战。在谈论这一问题时首先需要考虑的是我国当前所处的历史时期。离开这一点,任何的探讨也只能是理论上的探讨而已。
        第二,公平凸现:中国行政改革的基本价值原则。公共性可做分解式的注释,“公”为公平,“共”为共同,即在社会生活中公共权力、行政、管理事务和意志等的开放性和可进入性。著名政治学者胡伟曾经指出,中国的改革在总体上应达成政治民主化、行政集权化和政治经济二元化的“三位一体”目标(刘国锋等,2010)。虽然现代化的过程逐步形成行政权力的集权化,但是,由于政治与行政之间根本无法剥离的亲密关系(在我国这一点表现的尤为明显和突出),政治民主化和行政民主化的趋势也是无法阻挡的。而政治上的集权化与行政上的分权化又是一对矛盾,制约着政策决策与政策执行的高效运行,造成政治资源的浪费且于政治权威的维护无益。我国行政改革在借鉴西方官僚制理论的同时,更重要的是不再走其曾经走过的弯路,避开不相协调的部分结合我国具体的实际,内化为我国行政体系构建的道路。而且,没有公共性支撑的效率是没有根基的。在利益集团作用彰显的今天,这种效率可能建立在对普通民众利益吞噬的基础之上,这违背行政体系构建的初衷。 市场化进程中的地方政府:定位之后的现状解析与改进探究
       
        当代中国,市场化进程的主导力量是政府。地方政府在推动市场化中举足轻重。在相当一段时期内,地方政府功能膨胀,地方主义兴起,而地方主义在经济上的表现即“宽出严进”,一味追求本地区的经济发展而未站在全局考虑社会资源的合理配置,这直接弱化了中央政府经济决策的实行,造成地方与中央的分庭抗礼局面。在确立了对效率与公平追求的基本定位之后,对市场化进程中地方政府运行现状的解析将成为本文关注的焦点。透过分析可以看出,市场化进程中的地方政府有基于追求效率与公平的良性目标取向,亦有地方保护主义的负面角色。
        (一)市场化进程中的地方政府:从行政体系目标取向出发
        地方政府的市场化不是绝对的单向的把政府的决策权与资源配置权向市场转移,而是涉及到政府的定位,组织结构的优化和旨在提高地方运行的政绩的政府职能转变。主要体现在五个方面:
        第一,培育市场要素,促进市场的生成和发展。政府在市场机制中,竭力培育和生成土地、资本和劳动力要素,引导科学技术的发展和管理资源的组织,抓住经济发展的主导权。政府应积极通过市场中介平衡市场资源配置,变直接干预为间接干预实现对经济领域的治理。在市场中,以技术市场推动资本市场的平衡运转从而带动劳动力市场的蓬勃发展。
        第二,提供公共产品,为市场创造良好的外部环境。地方政府在提升服务质量的过程中要消除可市场化交易资源的垄断性配置和不正当干预,从实际出发完善约束和激励机制,为地区竞争机制和资源配置机制的形成创造公平的环境和基础设施及公共品供给条件。并辅以地方性制度安排与制度供给条件,政府应引导企业相应承担市场化责任,使其积极参与公共产品的供给和社会保障制度的变革,进一步降低因市场化而带来的利益摩擦风险。
        第三,优化投资结构,提高市场运行的经济社会效益。固定资产投资是当前地方政府进行产业结构与经济结构调整的主要手段,同时也是推动经济发展的主要动力。地方政府在认真贯彻落实科学发展观和国家宏观调控的各项措施的前提下,应不失时机地扩大投资规模,加快基础设施建设,积极推进工业化进程,在宏观调控中寻求发展对固定资产投资项目进行认真清理、整顿,通过地方政府的正确引导,努力激活社会投资,促进固定资产投资的稳步增长,固定资产投资在实现平稳增长的同时,结构和产业布局进一步趋于合理,以此确保经济的持续健康发展。
        第四,转变自身职能,使市场化向纵深发展。在市场化过程中由于竞争机制产生的不确定性和风险,政府应强化对市场的监督管理能力,加快市场化风险评估体系,降低地区的制度性交易成本,应对经济交易产生的交易摩擦和经济利益冲突,政府应该有机整合机构设置,优化而非全盘否定官僚制,提高其应急管理能力和监督沟通机制,保证其对市场的规制效率。
        第五,弥补市场缺陷,创造良好市场环境。党的十八届三中全会提出,要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,政府必须坚持和完善基本经济制度,要加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系,加快转变经济发展方式,加快建设创新型国家,以推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。在此过程中,地方政府在市场竞争中会发现不适合由地方性社会中介组织等承担的资源配置和社会经济管理职能,应主动弥补空缺,力担重任,如帮助企业获得投资贷款,组织稀缺资源的分配以达到优化配置,给予被迫退出的弱势成员社会救助和保障。国有企业作为经济领域的微观主体也需依靠自身力量实现对现有经济局面的改善,引领变革潮流并与其他微观主体通力合作。
        (二)地方保护主义及其规避
        地方保护主义是指地方政府(广义包括行政机关、立法机关、司法机关)在由高度集权体制下的非利益主体向市场经济条件下的具有较大的自主性的利益主体转化过程中,在处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益时为了眼前利益、局部利益而损害全局利益、长远利益的错误倾向(刘国锋等,2010)。由于体制上缺少有效的监督和制约,地方政府在市场化进程中发挥重要作用的同时也扮演着负面的角色。主要表征就是经济社会中的地方保护主义。有的地方和部门的保护主义已发展到相当严重的程度,为了一点局部利益或者个人利益,甚至连犯罪的问题都加以保护。地方保护主义(这里包含部门保护主义)通常是指以下各种行为:置国家宏观调控的目标于不顾,从本地区、本部门的利益出发,盲目铺摊子、上项目,单纯追求经济发展的速度和规模,而无视地区或行业的结构布局;大搞地区割据,妨碍市场对资源的自发调配;一些地方党政领导机关和领导干部以命令的方式支持和纵容有关部门和人员采用不正当手段保护本地区、本部门利益;一些执法机关之间相互争夺办案权,其目的大多是为了本地当事人的利益,有的还为了获取更多的诉讼费和财政返还;少数审判机关在案件审判中钻法律的空子,甚至公然违反法律,保护本地利益;异地办案、协查特别是执行判决困难重重;一些公、检、法机关为了达到保护本地部门的利益,违反法律滥用强制措施;有的律师及公证机关违反职业道德,提供不公平的法律服务;一些金融、行政执法部门和执法人员受地方和部门利益驱使,阻碍司法机关公平执法,一些当事人单位和有关人员为获取自身利益,千方百计干扰甚至对抗执法人员执行公务等等(胡伟,1995)。
        从上文官僚制与新公共管理比较的视角出发,本文以为,地方保护主义产生的原因,根源上是有效能行政系统的缺失,政府决策民主化和科学化程度不够,政府不具备足够的能力制定政策,既定公共政策公共性缺失,代表既得利益集团的倾向明显。诚然,这与法律法规不健全,财税政策存在缺陷,国企改革不彻底,政绩考核有缺失等密切勾连。本文以为,当下,针对性的可行应对措施主要有:其一,政府在市场化过程中加快法治建设的步伐,加大法制宣传力度,在制定新程序的同时加紧对原本带有行业垄断色彩的法规、规章加以清除;其二,深化财税体制改革,清晰明确财权分配,中央和地方财政各自负责并建立规范统一的财政转移支付制度;其三,调整税费关系,规范政府投入,要建立以税收为主收费为辅的税费制度;其四,加大国有经济改革力度,深化国有企业改革,将政府与企业行政的隶属关系真正转化为产权关系,实现国有资产授权委托经营,充分发挥绩效考核的指挥力度,加强行政执法干部队伍建设,提高市场监管水平。
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        参考文献:
        1.陈天祥.论中国制度变迁的方式.中山大学学报(哲社版),2001年第3期
        2.王绍光,胡鞍钢.中国国家能力报告.辽宁人民出版社,1993
        3.[美]D•奥斯本,T•盖布勒.改革政府—企业精神如何改革着公营部门.上海市政协编译组和东方编译所编译.上海译文出版社,1996
        4.刘熙瑞.当前国外行政改革的趋势.新视野,1998年第2期
        5.任晓.中国行政改革:目标与趋势.社会科学,1994年第4期
        6.刘国锋,李世源.对加强我国地方保护主义研究的几点思考[J].学理论,2010(2)
        7.胡伟.中国体制改革的政府整合取向.政治与法律,1995年第2期
       
        作者简介:
        辛勤(1972-),男,江苏沛县人,汉族,哲学硕士,徐州工程学院思想政治理论课教研部讲师,研究方向:马克思主义中国化。
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